水工程项目的移民参与体制研究

移民参与：理论与借鉴

（一）理论基础1.参与式发展理论。参与式发展理论是20世纪60年后期逐步发展起来的，它强调尊重差异、平等协商，在外来者的协助下，通过社区成员积极、主动的广泛参与，实现社区的可持续、有效益发展，使社区成员能够共享发展的成果。[2]后期扶持的目标群体是大中型水库农村移民，规划项目是关系移民切身利益的民生工程，让移民参与后期扶持的各环节，有利于减少移民工作阻力，增强移民对项目选择的认同感，扩张移民政策的社会经济效应。2.利益相关者理论。利益相关者理论是指企业的经营管理者为综合平衡各利益相关者的利益诉求而进行的管理活动。该理论为水工程移民后期扶持工作提供了一个新的视角，改变了过去“重工程、轻移民”的思维模式。作为重要的利益相关者，农村移民为水工程项目的建设做出了重大贡献和牺牲，理当拥有后期扶持的参与权。移民参与的目的就是要在政府和移民之间建立一种利益协商机制。[3]只有移民参与了后期扶持工作，政府才能掌握移民最关心的问题，才能实行资金的合理投向和有效管理，从而达到改善移民生产生活水平、帮助移民脱贫致富的目的，实现库区和安置区的可持续发展。3.以人为本理论。以人为本是科学发展观的本质和核心，是新时期指导党和国家事业发展的重大战略思想。移民参与机制的引入就是以人为本理念在后期扶持工作中的具体体现。这就要求在后期扶持规划的编制、方式的选择、项目的提出过程中，要以满足移民的需要为出发点和落脚点，要特别重视移民意见的征集和采纳，充分调动移民参与的能动性。移民参与后期扶持理念的确立有利于建立和谐稳定的移民关系，避免后期扶持工作中的失范和异化行为。[4]

（二）法律依据1.行政法规。为了保障移民参与后期扶持，《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》第6、7、9、15、38、53条分别从移民规划大纲、实物指标调查、安置规划、移民后期扶持等方面赋予移民参与权。如第38条第2款规定，“编制水库移民后期扶持规划应当广泛听取移民的意见；必要时，应当采取听证的方式。”在扶持方式选择、资金使用与管理、后扶项目规划编制等方面，《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》第7、16条规定：“具体方式由地方各级人民政府在充分尊重移民意愿并听取移民村群众意见的基础上确定，并编制切实可行的水库移民后期扶持规划”；“资金的使用与管理要公开透明，接受移民监督”；“项目的确定要坚持民主程序，尊重和维护移民的知情权、参与权和监督权”。这些规定为移民参与后期扶持提供了法律依据。2.地方性法规。为了推进后期扶持政策的实施，地方人民政府大多将移民参与条款写入了地方性法规和规章。如四川省《大中型水库移民后期扶持项目管理办法》第4条规定，“移民后扶项目的确定坚持科学决策、民主程序的基本原则，尊重和维护移民的知情权、参与权和监督权；项目的确定需经绝大多数移民同意，项目实施和资金的使用与管理要公开透明，接受移民监督。”吉林省《大中型水库移民后期扶持项目管理办法》第5条规定：“后扶项目选择要充分尊重移民意愿，由村委会组织村民或村民代表依据政策和后扶项目资金额度表决确定，并出具书面材料。”3.其他规范性文件。在后期扶持政策实施过程中，各县（市、区）人民政府及其移民管理部门也制定了许多规范性文件和实施细则，把国家的政策具体化、本地化，增强了移民参与的可操作性。如湖北省荆州区移民局制定了《移民后期扶持项目表决制度》、《移民后期扶持项目工程监督制度》、《移民后期扶持项目竣工决算制度》、《移民后期扶持资金管理制度》等文件。

（三）域外经验1.世界银行的要求。作为非自愿移民贷款的国际发展援助机构，世界银行自《开发项目中的非自愿移民》（1980）之后，又于2001年颁布了《非自愿性移民业务政策（OP4.12）》、《非自愿性移民安置文件业务政策（OP4.12）》和《非自愿移民世界银行程序（BP4.12）》等重要文件。按照要求，要获得世界银行的移民贷款，受援国必须给予移民表达权利诉求的渠道和机会。[5]在规划制定时，要征求移民意见；在项目实施时，要邀请移民参与实施过程的监督。同时，还要求受援国制定移民参与制度的法律、法规，建立保障移民参与的长效机制。2.发达国家的经验。在长期的水工程移民安置实践中，发达国家制定了比较完备的法律、法规，建立了比较完善的移民参与机制，较好地维护了移民权益。以日本为例，大坝工程计划一旦制定，业主应当就有关补偿和扶持问题与当地居民进行交涉。在交涉过程中，当地居民往往组成若干民众组织（如对策协议会、同志会等）和当地政府与建设者进行谈判，谈判过程往往要反复多次才能达成一致。[6]3.发展中国家的实践。发展中国家在移民过程中，非常重视移民的参与权利，后期扶持措施也比较到位。如埃及在阿斯旺大坝建设过程中，政府成立若干调查组，走访了库区535个社区6066个家庭，广泛征求移民意见和建议，并对移民中出现的精神问题进行慰籍，产生了非常好的效果，不少移民的生活水平甚至超过了原居民。[7]

实践探索：现状与问题

（一）参与现状参与后期扶持是水库移民的一项重要权利，是移民维护自身权益的主要途径。自2006年7月国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》实施以来，各库区和移民安置区政府对移民管理模式进行了改革和创新，在后期扶持政策实施中引入了移民参与机制，并对移民参与问题进行了实践和探索。1.构建民主立项规则，保障移民决策参与权。后扶项目是民生项目，移民是后期扶持政策的直接受益者，因此在后扶项目的选择过程中，必须凸显移民的主体地位。为了实现政府意志与库区和移民安置区实际需求的一致，大多数地区都建立了一套民主议事规则，通过政策宣讲会、代表座谈会、移民大会、村民代表大会、专题论证会、立项听证会等民主形式，广泛听取移民意见，使移民真正成为后扶项目的决策者。例如，湖北省荆州区移民局规定，移民后期扶持项目的确定“由移民做主”，“召开移民代表大会和村民代表大会表决时，必须有超过移民代表和村民代表50%以上的同意方能有效”；松滋市移民局规定，在编制移民后扶项目规划时，应“以移民村为单位召开移民及村民代表大会，民主表决确定后扶项目，80%以上的代表同意并签字认可才能通过”。2.组建移民自治机构，赋予移民管理参与权。在地方人民政府指导下，各地都成立了一些移民自治团体或者项目管理组织，如移民理事会、移民工作小组、移民理财小组、移民后期扶持项目管理小组、移民工程质量监督小组等移民群体组织。这些组织虽然名称各异，但都主要是由移民组成，通过民主程序选举产生，代表移民参与后扶项目的管理。作为全国最大的移民安置区，湖北省钟祥市柴湖镇的移民村组普遍成立了移民理事会。移民理事会由10~15名移民组成，经全体移民选举产生，任期5年，对后期扶持项目进行实时跟踪和动态监管。在江西省永修县，库区和移民安置区大都成立了“三个小组”，即项目施工管理小组、监督小组和验收小组。施工管理小组由村民选举产生，由3~5名移民组成，负责项目的具体施工；监督小组由村民在施工管理小组以外的移民中推举产生，由3人组成，负责项目施工过程的监督；验收小组由移民代表、乡村组代表和县、乡扶贫移民办人员组成，负责项目的竣工验收。3.搭建公开公示平台，维护移民信息参与权。后期扶持是大中型水库农村移民政策，后扶项目是移民村组项目，后扶资金是移民专项资金，政策的内容、项目的实施、资金的使用都必须公开、公示，保障移民的知情权，为移民参与提供对称的信息。一是利用村务公开平台，将后扶政策、年度计划、选择项目、施工进展、资金使用情况在项目所在村张榜公布，让移民及时、准确了解相关信息。湖北省松滋市要求以移民村为单位，做到移民政策、工作职责、资金使用、项目建设“四上墙”。二是实行项目公示制。湖北省罗田县规定，后扶项目竣工后，要在工程建设地设立永久标示牌，标明项目名称、项目简况、施工时间、投资金额、资金来源、建设单位等情况，让移民充分了解项目建设和资金使用情况。三是建立报告制度。江西省永修县规定，“项目资金使用情况要定期在村级政务公开栏公示，并向移民代表会议报告，接受群众监督。”4.建立外部审查机制，完善移民监督参与权。在后扶项目建设过程中，各地还建立了有移民代表参加的外部审查机制，对建设项目进行实时跟踪和动态监管，以保证施工质量。一是过程管控。在后扶项目建设中，移民以多种形式参与项目实施的全部过程。在合同订立阶段，参与对建设单位的资质审查、招标投标；在项目施工阶段，参与对工程进度、施工规范、原材料采购、建设周期、转包分包等方面的监督。二是项目验收。后扶项目竣工验收时，必须有移民代表参加并签字认可，否则不得交付使用。江李振华，曹礼和：水工程项目后期扶持的移民参与机制研究西省永修县规定，项目验收应当把好质量、进度、满意三道关口，要求项目质量必须达到合格以上，施工进度必须符合合同规定，每个项目的群众满意率必须在90%以上。三是资金拨付审核。后扶项目实施完毕后，项目资金应经移民代表审核、移民村组公示和审定后，再按县级报账制的规定拨付。5.确立分类建设原则，实现移民直接参与权。按照《湖北省大中型水库移民后期扶持项目管理办法（试行）》的规定，后扶项目应当按照“县级负责、部门主管、乡镇组织、村组实施”的原则组织实施，即县级人民政府对本行政区域的移民后扶项目负总责，移民管理部门负责后扶项目的计划编制、实施管理和检查验收，移民村组为项目的实施法人单位。根据移民村组的具体情况，湖北各地确立了后扶项目分类管理、分别建设原则，尽可能让移民直接参与项目建设：一是由移民户实施，即对分散在农户的种植业、养殖业、住宅改造等项目，由乡镇、村组组织，移民户具体实施；二是由移民村实施，即对相对集中连片的农业开发项目由移民村组织实施，移民村应尽可能组织移民参加，让移民直接受益。在湖北，只有单个投资30万元以上项目、跨村项目才由县级移民管理部门负责组建实施主体。

（二）面临困境近年来的实践表明，移民参与对后期扶持政策的实施起到了积极的推动作用，其参与权利也得到了各级政府的重视和尊重。但由于受多方面因素的影响，移民参与的程度还不够、效果还不明显，还面临着许多现实困难。1.参与意识不强，权利流于形式。参与意识是一种权利意识，是移民参与后期扶持时的主观心理状态。后期扶持的对象大多是偏居山区的农村移民，是中国社会的传统“好人”，在公共事务参与方面是一群天然的社会弱势群体。在移民看来，后期扶持是国家既定的移民政策，政府及其移民主管部门是移民政策的执行者，后期扶持的规划、项目都是预先确定的，并不会因为移民的不同意见而改变或者修正。在这种思想主导下，移民的参与表现出消极、被动的特点，具有随大流的从众心理。不论是规划编制、计划制定还是项目选择、项目验收，不论是参加座谈会还是移民大会，移民主要关注直补资金的发放，而对涉及库区和安置区经济社会发展的后扶项目建设问题往往不是听之任之就是人云亦云，成为任人摆布的工具，他们参与的积极性、主动性受到较大抑制，致使后期扶持中出现了“首长工程”、“形象工程”、“面子工程”，移民的参与权利流于形式。[8]2.参与能力不足，运行效果不理想。移民参与后期扶持实际上是移民与政府以及原居地村民之间的一种利益博弈关系，是移民维护自身权益的重要途径。要实现自身的利益最大化，移民必须具备较强的认识、分析、表达、谈判和协调问题的能力。由于库区和安置区大多位于偏远农村、山区，文化、教育事业比较落后，移民的受教育程度整体较低，认识、分析、解决问题的能力本就不足。同时，随着现代化、工业化和城镇化建设速度的加快，青壮年移民纷纷走进城市、远离家园，出现了许多“空心村”和“空巢家庭”，移民村组的留守者多为老人、妇女、儿童。他们大多思想封闭，大局意识差，自利观念强，交际、谈判、协调能力更加有限。这些移民往往利用参与之机，有的提出不合理主张，要求一次性发放20年的直补资金；有的反对原居民分享后期扶持利益，把“惠民工程”、“和谐工程”变成“伤心工程”、“冲突工程”；有的反对项目扶持方式，千方百计阻挠立项决议的通过，导致移民资金较长时间搁置不用；有的为个人恩怨，依此聚众闹事，不断上访，影响安置区和谐。诸如此类，都在政府、移民、原居地村民之间造成了一些新的矛盾和冲突。[9]3.参与机制不全，实践操作困难。较长时间以来，移民在后期扶持中基本没有话语权。进入新世纪后，移民参与权才受到重视，但《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》和《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》的规定原则性较强，具体操作性较弱，移民参与在一定程度上还停留在政府文件和口头上。一是政府的支持力度不大。从政府层面看，参与机制在提高移民权利意识的同时，也使政府的后期扶持主导地位受到冲击；在调动移民能动性的同时，也使政府的“包揽”习惯和“恩赐”感觉受到挑战，故对移民参与存在些许“焦虑”和“不安”，持比较谨慎态度，往往利用身份优势压制移民的参与需求。二是移民的参与细则缺乏。例如，参与机构如何组建？参与范围怎样确定？参与途径有哪些？参与方式有几种？这些都需要法律的明确规定。三是参与权利的救济渠道不畅通。在我国，由于抽象行政行为不具有可诉性，当移民的参与权利受到侵害时得不到法律的有效保护。

应然选择：路径与对策

随着我国民主进程的推进和水库移民政策的调整，移民获得了更加广泛的参与权利。在后期扶持中引入参与机制，可以改变政府和移民之间命令与服从、管制与被管制的对立关系，有效防止和化解利益相关者之间的矛盾和冲突。为了充分发挥移民参与的政策效应，必须尽快完善移民参与的保障机制。

（一）健全参与法规，规范移民参与行为移民参与是政治文明的本质属性，是后期扶持政策科学化、民主化的内在要求，是一项政策性很强的综合工程。它是一把“双刃剑”，既可以整合社会力量推进后期扶持工作，又可能引起政策实施的不稳定。因此，要保障这项制度的有效实施，就必须将之纳入法制化轨道，使移民参与有法可依、有章可循，逐步实现移民参与的制度化、规范化和程序化。一是完善移民参与的法律法规。作为一项公民权利，国家已经出台了一些针对移民参与的法律法规，如《中华人民共和国宪法》、《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》、《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》等。《中华人民共和国宪法》的规定只是授权性规则，适用于全社会的公共参与，更多是宣誓性意义。《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》和《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》虽然赋予了移民后期扶持的参与权，但法律位阶不高，在实施中容易打折扣。针对我国水工程移民的特殊国情，应当制定专门调整水工程移民关系的法律———《水库移民法》，[10]对移民参与予以专章规定，明确移民在水工程移民法律关系中的主体地位、参与权利和义务，使移民参与有法可依。二是加强移民参与的制度化、规范化、程序化建设。随着民主进程的推进和移民参与意识的提高，移民要求参与的诉求将会越来越强，这使得库区和移民安置区政府制定移民参与政策成为必然。针对水工程移民参与后期扶持的现状，地方政府一定要放开对移民参与的“焦虑”和“不安”，主动出击，放权于移民，制定符合本行政区域可持续发展的移民参与制度，并使之规范化、程序化。三是在现有法律、法规、政策的基础上，进一步明确、细化移民参与的可操作性规定。要尽快制定移民参与后期扶持的实施细则，对移民参与的原则、目标、阶段、途径、形式、方法、手段、参与结果的反馈、处理、认定以及参与纠纷的解决作出具体规定。

（二）强化参与意识，提升移民参与能力移民参与是移民表达、维护、实现自身权益最直接、最有效的形式。实践表明，参与意识不高、参与能力不足是制约移民参与效应的主要原因。保障移民的参与权利需要从以下几方面努力。一是强化移民的参与意识。要充分利用报刊、广播、电视、网络、村务公开等平台，通过讲座、问答、访谈、经验交流等形式，经常性开展后期扶持相关知识、政策、精神的宣传活动，让移民认识到自己在后期扶持中的权利和责任，使参与意识深深植根于移民村组、移民家庭和移民头脑，激发移民参与后扶项目建设的主动性、积极性、责任感。同时，库区和安置区地方政府要切实转变后期扶持工作思路，合理引导移民参与到后扶项目建设的各个环节，主动听取并采纳他们的合理化建议，彰显移民的主人翁地位和成就感，激发移民的主动参与意识。二是实施智力工程，提升参与能力。作为后期扶持的受益群体，参与能力的强弱直接关系到移民自身利益实现的程度。要针对移民因知识缺乏导致参与能力不足的现实困境，大力实施移民文化教育工程。在开展普适教育的同时，对移民进行参与知识的专项培训，迅速提升移民的认识能力、谈判能力、协调能力以及矛盾冲突化解能力，全方位提升移民的参与能力。三是培育移民自治组织。理论和实践两个层面的经验都告诉我们，移民自治应当成为移民参与的主要方式。由于移民个体的力量比较单薄，难以与政府移民管理部门抗衡，参与的结果往往难如人意，将移民组织起来就成为自然的选择。因此，库区和安置区政府要加大对移民组织的培育力度，帮助移民建立相关的自治组织，如移民理事会、移民监事会、移民合作社、移民理财小组、移民项目监督小组等，让自治组织代表移民行驶参与权。四是引入第三方组织。西方国家的移民参与经验表明，非政府组织在移民参与过程中具有举足轻重的作用。在后期扶持政策实施过程中，大规模的移民参与其实是不现实的，移民自治组织也存在先天不足（即自利性），这就需要第三方力量的介入，实现政府和移民的力量平衡。因此，在库区和移民安置区，地方政府应当支持非政府组织参与后期扶持工作，并通过非政府组织逐步实现移民的充分参与。

（三）创新社会管理，畅通移民参与渠道随着我国移民政策的调整，移民摘掉了水工程项目附属品的帽子，确立了在移民关系中的主体地位，并被赋予后期扶持的参与权。但是，要使移民参与贯通于后期扶持的各个环节，仅有赋权是不够的，还应当将赋权行为与责任承担结合起来，为移民参与提供条件，创造机会。一是落实信息公开。库区和安置区政府要动员一切行政资源，利用报刊、广播、电视、网络等媒介平台，深入村组、家庭、田间地头等场所，通过讲座、访谈、经验交流、以案说法等方式，及时、准确、全面地宣传国家的移民政策。移民村组要利用村务公开平台，将后扶规划、项目计划、项目资金、项目选择、项目招投标、项目进度、项目验收等情况及时告知村组移民，充分保障移民知情权。二是拓宽参与渠道。移民管理机构要根据各移民村组的具体情况，通过座谈、入户调查、现场办公、移民会议、专家论证、听证、移民来访等渠道，广开门路，敞开言路，多方听取意见和建议，让大多数移民都能方便的参与到项目扶持中来。三是完善协商制度。后扶项目是移民村项目，是否立项、何时开建、孰先孰后等都要与移民协商确定。在编制项目扶持规划时，要听取移民意见；在确定扶持方式时，要尊重移民意愿；在选择具体项目时，要由移民决策。政府部门绝不能利用行政职能，借助行政手段，滥用公共权力，将意见强加于移民。此外，还要规范移民的参与行为。要告诫移民克服参与中的盲动心理和非理性行为，谨慎、规范行使国家赋予的参与权利，使参与行为合法、合理、有序。唯有如此，移民的参与权利才能得到保障，移民参与的目标才能有效实现。

（四）完善救济机制，维护移民参与权利西方有句法律谚语：无救济即无权利。权利和救济唇齿相依，没有救济，权利就只是一纸空文。在实践中，国家虽然赋予了移民参与权利，但因被剥夺或限制参与权利而走向上访、信访乃至集体上访之路的事件仍时有发生。因此，要维护移民参与权利，必须要完善救济机制。一是建立司法审查制度。要扩大行政诉讼的受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查范围。当现行法律不足以保护移民参与权时，允许移民提起行政诉讼予以救济。二是畅通移民信访、申诉通道。各级信访部门要公开接访电话，严明接访纪律，规范接访程序，倾听移民的参与诉求，跟踪移民的参与动态，防范群体性事件的发生。三是健全责任追究制度。对于剥夺或变相剥夺移民参与权的政府部门及其工作人员，要追究责任人党纪政纪责任；对激化矛盾、导致群体性事件的，还要追究相应的法律责任。四是加强舆论监督。要借助新闻媒体，通过对剥夺或限制移民参与权行为的曝光，敦促有关部门采取有效措施，及时纠正违法违规行为，保护移民的参与权利。五是建立监测评估机制。各级人民政府要根据国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，委托独立设置的监测评估机构，对后期扶持政策的实施情况进行监测评估。如果发现违反规定，剥夺或限制移民后期扶持参与权的，应及时向主管部门反映并予以纠正。

作者：李振华曹礼和单位：湖北经济学院移民监测评估中心