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精准扶贫机制创新研究

习近平总书记在2013年11月于湖南湘西考察时,提出“精准扶贫”的扶贫理念,强调扶贫工作要“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”,力图在2020年彻底解决我国农村剩余七千万贫困人口的贫困问题。在习近平总书记精准扶贫思想的指导下,过去几年,我国脱贫攻坚战取得决定性进展,六千多万贫困人口稳定脱贫,贫困发生率从10.2%下降到4%以下。党的十九大报告进一步提出新时代我国扶贫事业的新目标,要求坚持精准扶贫、精准脱贫,重点攻克深度贫困地区脱贫任务,确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,做到脱真贫、真脱贫。因此,在未来三年的扶贫攻坚中,创新和发展精准扶贫机制将对新时期我国的扶贫事业起到积极的推动作用。精准扶贫思想的一个重要理念就是要精准识别贫困人口,提高扶贫瞄准效率,减少漏出。现有的贫困户识别机制以农户收入为基本依据,综合考虑住房、教育、健康等情况,通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式,整户识别。〔1〕然而,随着对贫困认识的不断深入,理论界越来越意识到贫困不单单是一个静态的生存状态,而是这个生存状态的动态变化过程,也由此产生了动态贫困理论。动态贫困理论对实践精准扶贫机制提出了新要求,从而发展和深化了精准扶贫机制:一方面,在扶贫瞄准中,要求动态化地精准识别不同贫困动态类型的贫困人口;另一方面,针对不同贫困动态类型的贫困人口,实施针对性的帮扶政策和社会保障政策。本文基于中国当前贫困的特征事实,介绍了动态贫困理论的产生和发展,以及对扶贫实践的要求。进一步,基于我国当前全面实施精准扶贫战略的背景,利用动态贫困理论分析了精确瞄准贫困人口、精确帮扶贫困人口的精准扶贫机制。从动态贫困理论视角,提出落实精准扶贫思想的扶贫措施。这一研究对提高扶贫工作效率,防范脱贫人口返贫起着重要的意义,也为精准扶贫理念下的扶贫制度创新提供理论基础。

一、动态贫困研究的现实和理论背景

动态贫困理论伴随着对贫困人口的逐渐减少和返贫人口不断出现这一特征事实的深入分析而不断发展。它追踪贫困人口脱离贫困、陷入贫困或持续贫困的生存轨迹,分析不同种动态贫困类型的产生原因,指导扶贫实践由静态走向动态,制定具有动态性瞄准功能的扶贫政策、提高扶贫效率。1.返贫率高居不下是新世纪以来我国农村贫困的显著特征随着中国扶贫事业的不断发展和贫困人口的不断减少,返贫率高居不下是新世纪以来我国农村贫困的一个显著特征,已经成为农村扶贫工作亟待解决的紧要问题。据统计,在2007年中国的贫困人口中,有69.1%在2008年脱离贫困,而在2008年的贫困人口中有66.6%为当年的返贫人口;〔2〕在2008年的贫困人口中有66.2%在2009年脱离贫困,而2009年3597万贫困人口中,则有62.3%是返贫人口。〔3〕基于这一特征事实,叶初升和赵锐的利用生存分析方法的研究也表明,虽然在宏观层面,中国农村贫困发生率逐年降低,但是在微观层面,陷入贫困和脱离贫困的过程以非对称的比例同时存在,不过大多数贫困家户在经历了短期的贫困后即会脱贫。〔4〕基于上述特征事实,当前的贫困人口中有相当一部分经历过脱离贫困又重新陷入贫困的动态过程,甚至有些贫困人口经历了多次脱离贫困,又陷入贫困的往复循环。究其原因,一部分贫困人口在中国高速经济增长的大环境下,结合政府的开发式扶贫政策,实现了自身发展能力的提升,脱离贫困,只是偶尔因为身患疾病、遭受灾害,又缺乏风险分担能力,暂时陷入贫困,这一部分人会在外部冲击结束后依赖自身的发展能力摆脱贫困;另一部分人,仅仅依靠政府的持贫帮扶政策暂时脱离贫困,但并没有实现自身发展能力的提升,因此,在离开政府的帮扶措施或扶贫援助后,很快会重新陷入贫困;还有少部分贫困人口,由于缺乏发展能力,或无法接入政府的扶贫措施,或因为贫困程度太深,即使在政府帮扶的情况下,也无济于事,长期处于贫困状态。2.发展经济学对贫困问题的研究从静态走向动态在贫困人口的贫困状态呈现动态变化的特征事实基础上,发展经济学家也越来越意识到,贫困研究不能仅仅静态的关注同一时期贫困人口的规模大小,而是应当动态的观察贫困群体在不同时期之间贫困状态的动态变化过程。〔5〕这一认知源自广泛存在于众多发展中国家的显著特征事实,即福利水平低下和福利水平的持续波动并存。对贫困状态变化过程的研究也构成了贫困动态问题研究的基础,并不断得到深化和发展。基于动态贫困的理念,Jalan和Ravallion根据多个连续时期观测的家户消费水平,把贫困分解为慢性贫困和暂时贫困。〔6〕其中,慢性贫困为一定时期内,农户期望消费低于贫困线的状态,由农户在一定时期内不变的低水平的资产禀赋以及较低的资产回报率所导致,这些资产包括农户的人力资本,物质资本,社会资本,金融财产,自然资源等。慢性贫困之外的贫困为暂时贫困,即一定时期内的农户期望消费高于贫困线,但其中某一期或某几期的消费水平低于贫困线的情况。暂时贫困产生于某些不确定的事件,这些不确定的事件构成了对家户不可控的冲击,它们通过改变农户初始资产禀赋规模,或改变这些资产禀赋的回报率来影响农户的福利水平。Ward认为中国农村大部分贫困已经由慢性贫困转向暂时贫困,〔7〕王晓兵等对浙江、湖北、云南三省调研数据的分析表明,这些省份的贫困是一个暂时现象,然而,贫困(非贫困)的年度越长,脱贫(陷贫)的可能越小。〔8〕而章元等认为慢性贫困在总贫困中的比重远高于暂时贫困,农户总贫困下降主要来自于暂时贫困而不是慢性贫困的下降。〔9〕尽管是慢性贫困还是暂时贫困在总贫困中占得比重更大还存在争议,但这些研究为中国的扶贫实践提供了导向,即区别不同贫困动态类型的贫困,及其致贫原因,并提供相适应的扶贫措施。慢性贫困和暂时贫困的概念依然是对过去已经发生的贫困的一种描述,Dercon使用贫困脆弱性的概念来测度农户面对未来贫困威胁大小,并以此反映农户遭受各种风险时表现出来的抵御冲击的能力,预测农户面对未来各种不确定性时陷入贫困的概率。〔10〕叶初升等对中国农村贫困脆弱性的测度和分解表明,尽管贫困导致的脆弱性一直是中国农村家户脆弱性的主要来源,但近几年风险导致的脆弱性开始呈现上升趋势。〔11〕这也说明了那些当前生活福利水平在贫困线之上,已经不作为扶贫政策瞄准对象的家户,有可能随时因为遭受风险冲击重新陷入贫困。3.动态贫困视角下的扶贫理念对贫困动态问题的研究也指导了扶贫政策的方向。事实上,在某一时刻所确定的贫困人口中,有的是缺乏实现长期持续发展的能力,有的只是因为暂时遭遇不幸,但很快会依靠自己的能力恢复。因此,并不是所有的贫困人口都需要依靠政府或外界的帮助才能摆脱贫困。在扶贫政策的制定中,如果一项政策致力于瞄准那些缺乏持续发展能力的长期贫困群体,那么根据某一时期静态福利指标来确定贫困人口时,就不可避免地将那些仅仅因为遭遇不幸而暂时陷入贫困的人群纳入长期扶贫的对象;而那些长期贫困的群体也可能会由于某一期的福利水平偶然高于贫困线而被排除在扶贫对象之外,造成瞄准偏误和扶贫政策的失效。

二、动态贫困视角下的精确瞄准与精确帮扶政策

当前,我国贫困人口的分布及其贫困特征已经发生了变化,原先的区域扶贫瞄准机制难以覆盖全部贫困人口。“精准扶贫”对扶贫瞄准机制提出了新的要求,基于动态贫困理论,动态化的瞄准贫困人口是精确识别贫困人口的重要途径。另一方面,“精准扶贫”思想要求帮扶措施精细化,按照分批分类的理念实施扶贫政策和社会保障政策,而基于不同贫困动态类型对贫困人口进行分类,区分不同动态类型贫困的致贫因素,制定相应的帮扶措施,有助于提高扶贫效率,真正实现“精准扶贫”。1.区域扶贫瞄准向精准扶贫的政策转变我国长期以来实施面向贫困县、贫困村和集中连片特困地区的区域扶贫瞄准政策,其特点是通过经济增长的“涓流效应”,在实现地区经济发展的同时,带动贫困人口脱贫。尽管这种“大水漫灌”式的开发式扶贫在贫困人口居高不下,国家财力有限的情况下,具有较高的扶贫效率,能使大多数贫困人口受益。但对剩余贫困群体来说,或是不适应同质性的扶贫政策,或是自身根本不具备脱贫的能力素质,依然处于贫困状态。更为关键的是,区域扶贫政策对于数目庞大的返贫的群体,缺乏专门的保障措施,导致重复帮扶,浪费了大量扶贫资源。随着贫困人口的大幅降低,贫困人口的分布更加分散,以区域为瞄准对象的扶贫政策难以全面覆盖剩余贫困人口。中国贫困分布特征已经由区域性的、整体性的贫困逐渐过渡到个体性贫困,扶贫战略也因此调整为瞄准个体、以社会保障网络救助边缘化人口为主的保障性扶贫。〔12〕在这一新形势下,习近平总书记提出“精准扶贫”的扶贫理念,将扶贫措施精确瞄准到贫困人口,力争在2020年,使全国剩余七千万贫困人口顺利实现脱贫,实现全面建成小康社会的宏伟目标。2.动态贫困视角下对贫困人口的精确瞄准(1)精确识别贫困人口是精准扶贫的前提。随着扶贫瞄准对象由贫困地区转向贫困户,要求设计一套科学合理的扶贫瞄准机制精确识别贫困人口。精准扶贫对扶贫瞄准工作提出了两方面的要求:一是需要收集更详细准确的微观农户调查数据。在更小的范围内精确确定瞄准对象,需要依靠更为详尽的微观数据来识别。〔13〕这要求落实农村基层组织的贫困人口调研活动,杜绝走马观花、敷衍了事,要通过详细的调查数据准确反映贫困户的贫困面貌,以此作为识别贫困户的主要依据。二是需要更加公开透明的工作机制。真实、准确的微观调查数据是识别贫困户的基础资料,但是由于利益驱动,家户数据资料难以避免的会出现偏误,群众对调查数据的准确性也会持保留意见,这就需要在贫困户的识别上有一套公开、公正、透明的工作机制。同时,让村民参与到贫困户的识别工作中来,力求公正。(2)动态视角下精确识别贫困人口的思路。当对贫困问题的研究视角由静态转向动态时,传统的贫困人口识别机制已经不能满足精确识别的要求。在动态贫困视角下精确识别贫困人口,必须强调以下几个方面的内容:一是以历史的视角来看待贫困。识别贫困户,不能简单依据目前家户的生活状况,还要考虑过去若干年的福利水平,根据多期的历史调查数据综合评判贫困人口的贫困状态。进而,根据农户在历史上生活水准的变化情况,区分慢性贫困和暂时贫困这两种不同动态贫困类型的贫困户。二是以发展的眼光看待贫困。在识别贫困人口的过程中,要综合依据其物质资本、人力资本、社会资本等禀赋,评估其贫困脆弱性水平,以便预测其未来的发展能力及陷入贫困的概率。在此基础上,扶贫对象不仅要瞄准那些当前福利水平低于贫困线的贫困户,也要关注当前虽然没有处于贫困状态,但是在未来有较大可能陷入贫困的农户,未雨绸缪,避免已经脱离贫困的农户再次陷入贫困,巩固扶贫成果。三是建立动态追踪和退出机制。对于确定的扶贫对象,在建档立卡的基础上,连续对其进行追踪。要建立科学的贫困人口退出机制,一方面,不能因为其收入水平达到国家贫困线标准就放弃关注,只有其在未来的若干年,保持了持续稳定的收入能力,才可以认定为成功脱贫;另一方面,不能仅从收入、支出等福利指标来评估扶贫成果,而是要从义务教育、医疗保障、住房安全等多个维度综合评估扶贫的成果,贫困农户只有在这些维度上都实现了福利水平的提升,达到正常状态,才真正退出贫困。(3)动态贫困视角下对贫困人口的精确帮扶。在动态贫困的视角下,对于不同贫困动态类型的贫困户,要进一步了解其致贫原因,针对不同的贫困特征和致贫原因,以分批分类的理念来制定扶贫政策。一是要根据不同的贫困动态类型,确定合适帮扶措施。对于慢性贫困人口,主要的扶贫举措是改善其生产和生活环境,提供职业技能培训,通过个体能力禀赋的提升实现收入的增长;对于暂时贫困人口,主要的帮扶措施是向其提供风险分担的机制,通过提供各种形式的保险,提升其在面对各种风险冲击时的风险应对能力,如向农业生产者提供农业保险,减少其因为遭受自然灾害导致的损失。二是帮扶措施要精细化。即使是对于具有相同贫困动态类型的贫困户,也要根据其自身不同的贫困特征和致贫因素来制定针对性的帮扶政策,真正做到精准施策,因地制宜、因户而异、因人而异。特别是生产环境恶劣的偏远地区的农村贫困居民,其抵御生产风险的能力较弱,更需要因地制宜的发展合适的生产项目,提供农业生产保险机制,通过改变贫困户的生产投入决策实现贫困状态的转变。〔14〕三是帮扶措施要动态化。当前处于慢性贫困的人,在经历了有效的扶持后会摆脱贫困,但也会因为相对较弱的风险应对能力,在未来暂时陷入贫困,因此针对这类人实施的扶贫政策也要在早期以提升能力禀赋为主逐渐转向以培养应对和分担分险的能力为主,做到动态管理,对扶贫工作进行实时跟踪和把控,根据贫困人口的不同发展阶段及时调整帮扶措施。(4)动态贫困视角下对贫困人口的社会保障政策。针对慢性贫困人口的帮扶措施主要瞄准那些具有一定发展能力和脱贫潜力的贫困人口,他们因为身处恶劣的生活环境,或缺乏从事生产经营活动的必要财富积累和劳动技能等原因陷入贫困。而还有一部分慢性贫困人口,他们劳动能力低下、甚至有的完全丧失了劳动能力,那么针对这些人的扶贫措施就不能是以提供就业培训、培养自我发展能力为主,而是应当果断通过最低生活保障等民政救助的方式持续保障其基本生活。此外,最低生活保障水平也要根据贫困人口的贫困程度、当地物价水平进行动态调整。对于贫困脆弱性水平较高的人群,在现阶段,因病致贫、因病返贫是其陷入贫困的主要原因。除了推广和普及居民医疗保险制度,对于这部分相对脆弱的人群,在遭受疾病时,政府应当有针对性的提供医疗救助扶持,缓解其医疗费用压力,杜绝因病致贫、返贫,避免前期的扶贫工作倒退,巩固扶贫成果。

三、结语

当前中国扶贫脱贫已进入攻坚克难的重要阶段,精细化的扶贫思想是促进贫困地区全面脱贫,确保剩余贫困人口如期脱贫、杜绝返贫的重要指导思想。而基于动态贫困理论确定扶贫瞄准对象,制定帮扶政策,则是落实精准扶贫思想,落实扶贫工作分批分类理念的重要方式,也是精准扶贫工作机制创新的理论源泉。同时,动态贫困视角下的精准扶贫也对扶贫工作提出了新的挑战,一方面,需要考虑到精确瞄准本身所产生的组织、技术、人力资金和政治成本等,并且还要兼顾不同群体对扶贫政策的态度和反应;另一方面,也对扶贫工作效率及目标提出了更高的要求。然而,在扶贫任务艰巨,时间紧迫的形势下,在实践精准扶贫思想的过程中需要遵循动态贫困理论,发展和创新扶贫机制,从而保证精准扶贫的成效。

作者:赵锐 眭睦 吴比 单位:1.北京大学国家发展研究院 2.宁夏医科大学公共卫生与管理学院 3.农业部农村经济研究中心

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