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农户宅基地制度改革探索

现有的农村宅基地制度是城乡分隔和计划经济下产生的,为保障农民的基本权益和发展工业做出过巨大的贡献。在改革开放取得一定成果的今天,我国社会和经济全面发展,为了适应社会和经济的转型,宅基地必须建立现代化的管理模式,这其中有很多需要解决的问题。例如,宅基地的功能、性质、立法价值、流转、获得及保护等。对宅基地的问题进行分析并找出解决方法,让宅基地在农村经济的发展中更好地发挥作用。在制度变迁的视角上,当经济和人口处于转型期,快速发展的资源价值和相对落后的制度会发生一些冲突。随着城乡经济的发展,农村宅基地无序流转和闲置的现象更加突出,特别在城乡结合的地区,宅基地升值潜力比较大,流转的频率更多,逐渐形成具有一定规模的隐形市场[1]。

一、城乡结合部宅基地普遍存在的问题

1.农村住房和宅基地存在违规流转、隐形交易等现象。随着经济的不断增长,在住房市场升温和持续壮大中,农村宅基地和住房价格优势显露出来,处于城乡结合部等经济发展比较快的农村宅基地,很多人在经济利益的驱动下,做出违反法律制度的事情。按照有关法律规定,农村宅基地和住房不可以出售给城市居民,也不允许城市居民在农村占用集体土地建设住宅,即使能够建成,有关部门也不能给违法购买和建筑住宅者发放房产证及土地使用证,这些规定都严令禁止城镇居民购买农村宅基地和农民住房。大量调查显示,有超过20%的农民出售过住房,这说明虽有明确的法律,但农民宅基地和住房的买卖,是普遍存在的现象[2]。2.农村住房和宅基地出现闲置,空心村现象明显。改革促进大量农村人力资源进入城市,一部分人常年工作、生活在城市中,农村的宅基地和住房就此闲置起来,尤其比较偏远的农村这种现象更加突出。一些资料表明,超过半数的农民有多余的、处于闲置状态的住房,严重的浪费了土地资源。住房闲置的原因之一是农民进城务工,另外的原因是非法审批、乱建乱占住房、建新房不拆旧房,从而造成空房现象的产生,在城乡结合部甚至出现一些空心村。目前,建设新农村的成果不断增加,农民清醒认识到房屋蕴含的巨大升值能力,农村住房不断向村外扩张,一些农民在村内有住房,又在村周边重新兴建住房,这就造成空心村[3]。这种现象极大浪费了住房资源和农村的土地资源。3.农村占用耕地建设“小产权房”的现象比较普遍。城市商品住宅楼的价格飞速上涨,处于城乡结合部的农村宅基地和住房价格也在不断上涨,在丰厚的经济利益面前,一些地区的政府就在公路旁建设起颇具规模的商业住宅,以至于村道、公路旁的耕地被非法占用。另外一些开发商和村集体进行合作开发建房的情况也普遍存在,这部分房子大多数是非法使用基本农田或耕地建设的,没有预售许可证和土地使用证,这就是所说的“小产权房”。尽管“小产权房”因其独特性不能得到法律的保护,但这一现象在全国都发生甚至普遍存在,巨大的价格优势满足城市居民中低收入人群的需要。近年来,城镇居民有在农村购买共建房的现象,这些情况大部分发生在城乡结合部。4.使用权被征用的宅基地出现补偿不足的现象。不断发展的城镇化建设,让低成本的城乡结合部土地成为城市发展后备选择,甚至开始征用宅基地和住房建设住宅区。农民住房和宅基地被征用后,土地用途从农村用地转变成建设用地,价格也产生明显增长。这部分增长的价值,如果是城市征用居民住房,那么增值部分归房屋所有人拥有,但农村宅基地是村集体所有的,这部分增值收入的归属就是村集体,农民只能得到土地建筑的补偿。农村宅基地具有双重性,农户拥有使用权,而集体拥有所有权,两种权力的分离让农民被征地时权益不能得到根本的保障,还助长了一些地方政府乱占、乱批宅基地的情况发生,这种情况在城乡结合部比较突出,由于宅基地所处的位置不同,地租也会有一些差别,这种差别形成农村集体的追租情况。

二、农村宅基地问题的原因及后果

宅基地面临着流转使用权的现实需要和制度之间的矛盾,这个难题急需要求政府部门解决。制度是限制或刺激行为的规矩,如果制度供给在一定层次上落后,不能满足发展的要求,就会出现新的价值,经济就会在此时发生扭曲的现象。这样就会在租金和建设上消耗更多的能源,并产生冲突和摩擦[4]。近些年,出现大量由于土地被征用而产生的自焚、暴力抗诉等事件,拆迁上访的人数呈现逐年增加之势,追究其背后的原因,一方面,人口增加和土地资源缺失带来的矛盾,土地升值需要传统权力对物质分配进行重新界定和调整。另一方面,城镇化建设让宅基地的价值一再升高,但在征用农村土地时,补偿款一般归村集体所有,农民仅仅能获得地上物的赔偿,出现集体卖地侵害农民住房和宅基地使用权的事件而产生的矛盾,是宅基地所有权和使用权在补偿方面的失衡。

三、宅基地制度的改革路径

1.对传统的配给制度进行改革。我国资源匮乏、人口众多,这就决定了在广大农村实行一宅一户的必要性,城镇也要利用税收等制度对一户多套住房进行必要的控制,在根本上实施对资源均等化的分配。纵观历史,我国从北魏、唐朝时期就已经实行均田制度,即一亩宅基地要分给三人使用,这个制度值得现代人借鉴。取得农村宅基地的方法要和我国法律中获取民事权利的原则相一致,就是农村居民一出生就拥有一定数量的宅基地,并按户申请的方式来获得实际宅基地的使用和拥有,这样既能够保护每一个农村居民的居住权,又能够节约村集体的土地。对于妇女和老人在权益方面能起到一定的保障作用,也为流转宅基地的利益和分配在产权方面进行明确,达到减少财产纠纷的目的。2.在法律体系上确立起有偿使用期。在地上权的传统法律条文中建立起宅基地有偿使用的规章制度。我国可以根据农村实际制定相关的制度,对宅基地的建筑在抵押、赠与、继承及流转过程中,受让者能够得到使用宅基地的权力,不符合申请条件的受让者要执行有偿使用,期限不能超过房屋的使用寿命。政府部门还要根据各个地区的特点建立不同标准。3.农村宅基地的退出机制和成本差异。农民是村集体的成员,在宅基地的使用上可以无偿或者低成本获取。在合法取得、使用宅基地时,如果这户人家拥有一处以上的农村宅基地,就要向村集体缴纳一定数量的年租金或者土地使用费,直至集体收回宅基地、建筑物失去使用和经济价值或宅基地按正常手续流转出去为止。在农村现有条件下建立宅基地压力和退出机制,所谓压力机制就是利用管理和经济的手段让农户的多处宅基地的收益低于成本,让农民自觉让出宅基地的方法。所谓退出机制也是利用经济管理的手段让农户对多占的宅基地自动退出的一种方式,这种方式允许宅基地自由流转,在退出时对建筑物进行一定的经济补偿。

四、农户宅基地制度改革需要遵循的原则

1.确保农村多元化所有制经济得到共同发展。首先,必须要以土地公有制为前提,针对农村中所存在的多元化经济体制以及农民合法权益进行改革。在改革农户宅基地制度过程中,需要将这些多元化经济体制与所有制经济组织视为平等,并通过法律手段来确保市场竞争的公平性。从而实现农村集体经济、合作经济、私人经济及国有农场等多个方面的经济体得到长足稳定的发展。2.构建合理化的农村基本经营制度。在此环节中,需要认真分析与把握土地集体所有制与家庭承包经营两者之间的关系。现行的土地承包关系,需要维持长期不变的状态,这样才能够更好地为农户承包权提供保障。可以结合地方政策,适当放宽土地经营权,通过不断创新与发展,结合发展需求在确保家庭经营地位基础上,促进各种经营模式的稳定发展。3.以社会主义市场经济为导向进行改革。对于当前农村中存在的不合理生产关系,需要及时进行调整。结合社会主义市场经济需求,不断完善与调整农村经济体制,让其经济体制类型能够体现出在市场配置中的价值。国家及相关管理部门,需要加大对农业生产的保护力度,协助各地区农业树立起竞争意识,加强农业技术创新,向着数量、质量、效益多位一体的改革方向发展。4.为农民财产权益提供保障。农户宅基地制度改革,需要以农民财产权益保护为切入点,最大化尊重农民权利,为其合法经济利益提供保障。以此为基础,再结合各地区农业发展需求,认真统筹城乡改革发展策略,提升制度改革的公平性及效率。5.采用试点形式逐步推广。开展农户宅基地制度改革时,应引导基层群众树立创新意识。通过对其进行发展方向的引导,确保整个创新以坚守底线为前提。结合不同地区发展需求与特征,大胆创新并制定具有差异性以及过渡性的制度。可以将所制定的相关政策、制度运用于农村改革试点当中。一旦取得一定的成效,应组织安排对制度进行总结与复制,在其他地区逐步推广。在此值得一提的是,如果改革过程中出现对现行法律相关内容有所突破的事宜,必须要按法律规定进行程序报批,在取得相应授权之后,才能在适合的范围中进行试点运作。6.坚决拥护党中央的统一领导。这里所提及的统一领导指的是党中央对“三农”工作的领导,也是为农户宅基地制度改革提供政治保证的有效途径。在整个改革过程中,需要依法、依规地做好“三农”工作,并通过不断探索与研究,提升相关工作水平。坚决拥护中央的统一领导,实现农村各项改革能够得到及时深化,促进我国农村经济的发展。

五、制订出适合农民宅基地发展的规划

1.对农村宅基地进行合理、科学的规划。随着改革的深入,农村宅基地也在不断地改革,要对农村建设进行科学统筹、合理布局并做到严格落实。从宏观的角度上调控城乡关系,从微观的角度调节住宅结构和农村环境布局来对农村的宅基地进行设计,对已经在城镇实现就业和投资的农民,鼓励他们到城镇定居,促进农村人口走进城镇[5]。在文化、医疗、教育等方面要向小城镇和中心村集中,要根据农村实际需要建设供水、供电、道路交通等基础设施,增加农村宅基地的合理性和规范性,促进乡村的建设和发展。2.加快建设制度完善的农村社会。加快建设体系完善的农村社会,整合医疗和养老保险制度,让养老金纳入个人账户,统筹养老金,建立社会保障的调节和确定机制。建立起政府保障和市场配置的住房体制,在保障性住房方面加强管理和建设,满足各类城乡居民的需要。将宅基地建设逐步纳入到社会保障机制中,通过农民创收达到流转宅基地、增加农民收入的目的。并鼓励农民多形式、多渠道就业,健全人力市场,加强职业教育,全方位提高农村经济水平。3.统一规划,推进城乡一体化进程。要促进城市乡村共同发展和繁荣,就要加大统筹的力度,增加发展动力、缩小城乡差别,让农民在对现代化成果进行分享时,加快建设现代化的步伐。要打破固有城乡土地机制,寻找社会保障、金融财政、产品市场、要素市场等方面一体化进程机会,要在公共服务、基础设施、城乡规划等问题上提高资源配置均衡和交易的公平性。4.建立起有序、规范、统一的宅基地市场。随着社会发展,我国已经建立起比较完整的经济体制,形成市场体系的统一结构。但在农村宅基地方面的制度比较欠缺,人们在新形势下要完善宅基地的市场,协调供需关系,清醒的认识到要改变传统宅基地的形式就要改变无偿使用宅基地的模式,更加合理利用土地资源,建立起有序、规范的宅基地交易市场。只有通过制度改革,准许宅基地进入市场自由流转,建立起流转的法律法规,并创建有序、规范、统一的宅基地市场,促进城乡经济发展,最大程度的保护农民切身利益。5.加大农业科技体制改革的力度。想要顺利推动农户宅基地制度改革,需要以科技兴农、人才强农等多项策略为指导思想。转变传统农业管理部门所存在的陈旧理念,通过整合与共享农业科技资源,完成协同创新的管理机制,从而实现产学研、农科教之间的融合。此外,还需要健全农业科研立项和成果转化评价机制,制定科学化、合理化的激励机制,提升农业科研成果的转化效率,与基层农技推广服务体系形成良好的合作关系,以多元化的推广服务满足不同农业发展需求。

六、结语

我国农村正在建设以政府保障为主,以家庭和乡村集体保障为辅的多层次、多形式的保障体系,用来置换住房和宅基地的功能。在获得宅基地原始使用权时,要参考取得其他物权的理论,在实际生产生活中,要充分发挥集体在分配农村宅基地的主导地位,并使用物权登记的法则来达到公示和保障农民宅基地利益的根本目的。

作者:劳燕玲 单位:钦州学院

参考文献:

[1]王铁雄.征地补偿与农民财产权益保护问题研究[J].法学杂志,2012(3).

[2]田克明,王建设,陈白淼.农户宅基地流转意愿影响因素定量研究[J].安徽农业科学,2011(8).

[3]陈白淼.农户宅基地流转意愿影响因素实证分析[D].武汉:华中农业大学硕士论文,2010.

[4]徐星璐.基于农户视角的农村宅基地流转研究[D].南昌:江西农业大学硕士论文,2012.

[5]朱新华.农村宅基地制度创新与理论解释[D].南京:南京农业大学博士论文,2011.

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