林业公共管理论文

1公共管理理论渊源

社会是指具有共同的价值观与目标的人群在一起组成的联盟。张国庆认为，如果从生态学层面上去看，社会则是人类因为相互联系、互相合作而形成的“人”的群体，人类社会是生态系统的一部分。由于人类活动具有主动性和目的性，因此社会除了具有“生态”与“系统”的特性之外，还具有自我管理、主动进化的特性[1-10]。

1.1行政管理理论

行政管理，或者公共行政，是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。笔者认为，早期人类社会的哲学，包括中国的国学，可以看作是行政管理学的基础理论，历史学则是行政管理的案例分析。行政管理理论真正的产生与发展可以划分为以下3个阶段。（1）早期的行政管理学（传统行政管理理论）。从19世纪末至20世纪20年代，德国学者Lorenzvon（1）Stein与美国学者WoodrowWilson发表了有关行政学的研究论文，标志着行政管理科学的产生。这一时期的行政管理学强调自然科学的理性与技术在行政管理中的应用，以研究政府行政效率和节省开支为目标，主张政治与行政分离，实现组织系统化，机关事务计划化，工作方法程序化，工作要求标准化。（2）发展时期的行政管理学（基于管理学的行政管理学理论）。20世纪20—80年代，FrederickWinslowTaylor管理理论的引入，以及行为科学的兴起，行政管理学转向从心理学、社会学、人类学的角度，对人的心理因素、行为以及人与周围环境关系的研究，改变了传统行政管理中的只注重理性与技术而忽视社会价值取向，注意激发人的积极因素，强调行政管理活动中的公平与正义。（3）现代行政管理学（基于系统学的行政管理学理论）。20世纪80年代末至今，这一时期，行政管理学以“小政府、大社会”与“有限政府”理念为主导，非政府组织越来越多地参与公共事务管理，信息论、控制论、运筹学等理论、技术和方法也逐渐应用于行政管理。

1.2公共管理理论

公共管理是以政府为核心的公共部门，通过对社会各种力量的整合，广泛运用政治、法律、经济的管理方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和服务品质，实现公共利益与福祉。大多数学者认为，公共管理只是公共行政的一个分支，仅仅只是专门研究行政管理中的方法、技术，公共管理的具体活动仅仅主要是从事公共事业的开发和管理。然而，笔者认为，这种观点只是狭义的公共管理，公共管理的真正的内涵在于，公共管理是一种不同于传统公共行政的新的管理模式与途径，不能简单地将公共管理与公共行政相等同，公共管理是在公共行政的基础之上的提升与发展。

1.3狭义的社会管理

目前，主流的社会管理概念都是狭义的，仅仅只是指人们为实现一定社会目标而进行的计划、组织、控制和引导等管理活动，一般是指社区的各种具体的管理活动，如教育、文化、卫生、民政、体育、劳动社保等管理活动[11]。

1.4基于发展学的公共管理理论

2013年，张国庆在《发展学》中提出了以“师法自然”（生态论）与“和谐发展”（和谐论）为基本理念的发展学理念，并据此构建了发展学学科体系：基本理论包括发展哲学和理论发展学，后者即发展学基础理论，包括发展学基本原理、基本目标任务，以及和谐的社会发展思想、发展目标与发展原则。基本方法包括社会分析学，即社会生态学、系统社会学（社会能流分析学、社会代谢学、社会网络分析学、社会TSE分析学、社会群分析学、社会生命周期分析学等）等；社会评价学；社会结构学；社会组织学；社会管理学。应用技术包括社会监测学、社会仿真学、社会工程学、系统法学、标准学、政策学、劳动计量学、系统企业学、城市发展学、农村发展学、农业发展学、国际合作学（世界发展学）、教育发展学、政治发展学、发展经济学等。张国庆的发展学学科构架中的基本方法与应用技术，其实质就是广义的公共管理学科构架，并将公共管理与社会管理完全融合在一起，其公共管理思想的基础理念就是生态论，核心思想与目标就是和谐论。显而易见，张国庆的这种广义的公共管理理论，是对当前公共管理理论，包括行政管理理论、社会管理理论的发展，把公共管理理论提高到了人类社会和谐发展、社会整体的科学管理的高度，同时还把当前公共管理的理论基础由机械论、系统论升级为生态论[12-16]。新的公共管理理论基础与技术、方法，使得公共管理理论更加突出了人类社会发展中的生态基础、民生至上、和谐发展的基础地位。因此，发展学中的生态基础原理、民生至上原理、和谐发展原理也就自然而然成了公共管理学的基础性基本原理。

2公共管理与林业公平发展

人类社会是生态系统的一部分，人类社会的发展依赖于生态系统的持续健康。森林生态系统是陆地生态系统的主体，维护森林生态系统的健康，为陆地生态系统，也为人类社会发展提供了生态基础保障。因此，人类社会的发展，应该遵循生态系统规律，并保持生态系统持续健康[7，12-21]。因此，生态公平，尤其是林业的公平发展，既是保障林农个体公平的基础，从人类社会整体角度看，也是人类社会公平基础的一部分。人类社会的公共管理活动，要以保障生态公平为基础，从而促进人类社会的公平。因此，林业的发展，要以公平发展为基础，让广大林农共同分享社会发展成果，让全体公民共同公平分享林业进步带来的优质生态服务。

3当前我国林业公平发展存在的主要问题

尽管新的环境保护法于2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上进行了修订，森林法也于2009年进行了修改，但是，我国林业公平发展仍存在较多问题，公共生态利益屡屡受到无良企业践踏，林农利益也难以得到有效保护，其中关键性问题主要有以下方面：一是公众参与决策权的缺失。公众对重大生态影响项目缺少参与决策权，致使许多重大生态影响项目仓促上马，森林资源遭到破坏，甚至引发局部社会稳定与安全。二是公众知情权的缺失。公众缺少生态知情权，这主要包括2个方面：一是政府对可能影响生态安全的项目工程的监测数据没有公开。二是政府与学者没有如实表述有关项目建设可能存在生态风险，如前不久有关PX安全性的争论，学者与政府都说PX本身的安全，却没有如实表述生产PX可能存在的环境风险[22]。生态知情权的缺失，不仅仅影响森林资源安全与森林生态安全，还严重了侵害林农利益以及公共生态利益。三是生态犯罪罪刑不相当。致使生态犯罪成本低，无良企业把最大限度地降低生态成本以获得非法高额利润，甚至于地方政府为了政绩招商引资，侵占林地，引入淘汰型、污染型、严重森林资源消耗型企业，杀鸡取卵，饮鸩止渴，局部森林资源遭到严重破坏的重大林政案件时有发生。四是生态损失赔偿制度不健全。致使林农利益以及公共利益受到无良企业侵害，没有渠道或者很难获得法律救助，向有关生态安全肇事者索赔。五是生态安全犯罪缺少罪因溯源。不能拔除生态安全犯罪根源，很难保障生态安全与公平。导致生态安全犯罪的根源除了罪刑不相当之外，还有就是对政府的问责形同虚设。六是部门利益高于林农利益。导致人为森林灾害林农难以得到赔偿，林业行政活动屡屡侵害林农利益。

4建议

一是重大生态安全影响建设项目的立项、审批、施工、运行等全过程，要让公众参与决策，并监督实施，从而保障林农的利益不受工程项目建设的侵害，能够依法获得补偿；政府要通过有关媒体，实时当地生态安全监测数据，尤其是要实时可能存在生态安全风险的企业或工程项目的生态安全监测数据，使林农获得依法索赔的依据；实时森林灾害数据，提高森林灾害发生情况的透明度，保障林农对森林灾害的知情权，以便于林农依法索赔或者依法索取补偿。二是从立法和执法2个角度，落实罪刑相当原则，提高生态安全违法成本，遏制我国当前生态安全违法高发态势，维护森林资源与森林生态安全，保障森林生态系统持续健康。三是建立生态追偿机制和生态安全受害者法律救助机制，依法对森林灾害和森林安全肇事者进行追偿；建立林业行政责任追责制，对破坏森林资源、侵害林农利益的林业行政行为进行追责；大力推进森林保险，转移部分森林灾害风险。四是加强生态安全执法中的罪因溯源，追溯生态安全违法直接责任者和监督者的责任，变问责为追责，尤其是要对林农多次就同一森林安全事件举报得不到处理，应该对政府相关部门进行追责而不是问责[23-28]。

作者:周伟娟单位:安徽省安庆市迎江区龙狮桥乡政府