烟草专卖局外部法律风险探究

摘要:随着市场经济的发展，作为专卖制度背景下的烟草企业面临诸多的外部法律风险，我国烟草专卖局(公司)面临的外部法律风险环境主要有:国际条约及相关政治文化环境的法律风险、国内的相关法律法规及政策规定的法律风险、媒体舆论的法律风险、行政执法的法律风险、烟草企业与消费者等利益相关的法律风险等。通过对烟草企业外部法律风险的分析，为我国烟草企业的法律风险防范体系的建立等奠定坚实的基础。

关键词:烟草企业;外部法律风险;体系构成;风险防范

一、国际条约给烟草专卖局(公司)带来的法律风险

国际条约对烟草专卖局(公司)的发展具有重大意义。世界卫生组织于2003年通过了《烟草控制框架公约》，我国也是该《公约》的成员国。《公约》对控制烟草作出了严格的限制和要求，要求各国应当以法律的形式禁止误导性的烟草广告或使用欺骗性词语。《公约》还要求各国规定室内工作场所、公共场所和公共交通中应该采取避免人们被动吸烟的相关措施，并禁止或限制销售免税烟草。从该国际公约中可以看出，该《公约》对我国烟草业也有重要的影响，其关于打击假烟制造和烟草走私、限制跨国烟草贸易等，对我国烟草业的发展具有重要的意义。同时，其提出的一系列禁止或限制烟草行业或烟草企业的行为要求，在一定程度上制约了烟草业的发展，尤其是要求各成员国制定本国相关法律，对烟草的广告宣传、对外销售、出口以及国内公共场所限制等均作出了规定，给烟草专卖公司发展带来了一定的法律风险。

二、政治法律环境给烟草专卖局(公司)带来的法律风险

政治法律环境对烟草专卖局(公司)的法律风险具有重要影响。我国颁布了诸多限制和规范烟草行业和烟草企业的法律法规，主要有《烟草专卖法》、《烟草专卖实施条例》、《广告法》等等。我国烟草行业是受国家政策和法律影响与制约较大的产业之一。烟草企业由于其自身的特殊性，需要经常对现有的和不断出台的与烟草行业相关的法律法规加以研究，以明确政治法律环境发展给烟草企业的风险，适应新的法律环境。此外，我国相关部门对烟草行业和烟草企业也实行的是严格控制政策。国家烟草专卖局、国家质检总局制定了《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》，卫生部制定的《公共场所卫生管理条例实施细则》、国家有关部门印发的《关于进一步加强学校控烟工作的意见》、《关于严格控制电影、电视剧中吸烟镜头的通知》、《关于2011年起全国医疗卫生系统全面禁烟的决定》等，这些规定均对烟草企业或相关部门提出了明确的限制或控制要求，烟草企业的义务范围进一步扩大，进一步健全完善了我国控烟法律法规和政策体系。这些政治法律环境的变化会给烟草企业带来诸多的外部法律风险。

三、媒体宣传给烟草专卖局(公司)带来的法律风险

烟草专卖局(公司)利用新闻媒体进行广告宣传也存在着巨大的法律风险。烟草广告不同于一般商品的广告，我国对烟草企业利用媒体宣传作出了极为严格的限制规定。我国《烟草广告管理暂行办法》中规定，禁止烟草企业利用广播、电影、电视、报纸、期刊等传播媒介在国家规定范围内烟草的相关广告，在国家禁止范围以外相关媒体上烟草广告，则必须经相关广告监督管理机关批准。从这些严格规定的内容来看，实质上是禁止了烟草专卖局(公司)利用媒体进行广告宣传，对烟草专卖局(公司)的发展具有一定的法律风险。在现代社会中，新闻媒体的力量日益强大，有“社会公器”，“第四种权力”之称。媒体可以把企业形象宣传得非常好，同样也可以使企业声誉一落千丈，媒体“杀伤力”之大，大到可以影响到立法、司法和执法中的各个领域。作为一个特殊性的行业，烟草企业时刻都处于舆论的风口浪尖之上，如何处理好与新闻媒介的关系，化解风险，也是烟草专卖局(公司)在发展时需要直面的问题。

四、行政执法的法律风险

给烟草专卖局(公司)带来的法律风险由于烟草专卖局(公司)的特殊性，它不仅要担负卷烟销售的任务，同时还须肩负起行政执法的重任。在行政执法的两端，一个是行政主体，另一个是行政相对人，烟草专卖行政执法具有特殊性和不确定性，执法带来的法律风险也越来越大。烟草专卖行政管理机关作为烟草专卖品市场监管和行政执法部门，烟草专卖局在行政执法中面临诸多法律风险。专卖管理法部分规定与有关法律冲突，专卖管理法部分条文操作性不强。比如对于无证经营户的查处、打击，只能由工商部门执法;查处的对象不配合检查取证、暴力抗法时，必须靠公安机关采取强制措施。如果工商、公安机关没有在现场只能眼睁睁看着违法活动的发生。烟草专卖管理职能定位偏重于执法。由于政企合一的烟草体制，使工作人员把大量的精力投入到外部执法上，行业内部疏于管理。导致容易出现内部违法经营行为，使烟草企业出现新的法律风险。另外，一些地方在专卖人员的工作业绩设置不合理的考核标准和指标，致使专卖人员出于利益考虑，执法趋利性较明显。有些稽查人员为了完成局所下达任务，把大量的工作时间用在查扣卷烟上，对后续的调查取证、卷宗制作不重视，执法程序不够规范，倘若被查人员起诉，容易败诉。专卖执法行为不够规范。如多数执法人员在对业户进行检查时不主动出示相关的证件，没有向被执法检查对象说明来意;有些执法人员不按程序执法、文明执法，动不动用拳头解决问题，粗暴执法。有些执法人员不注意个人形象，语言不文明、对经营户态度蛮横。对于行政管理相对人的抵住抵触情绪和过激行为不进行耐心疏导，耐心说教，而是以牙还牙。这些都不同程度地影响到了我们专卖执法形象、效果以及执法活动的开展。同时，也使我们开展专卖执法活动的公正性受到了置疑。随意执法现象突出。一些烟草专卖管理部门以及相关的管理人员在开展专卖执法活动时，不按照法律要求的时限或者规定处理各类案件与违法活动，致使执法行为违背程序或者超期处理，容易造成该执法时不执法，不该执法时乱执法。对于违法经营行为，有些执法人员不按相关的法律规定和要求执法，而是采取主观随意的办法进行处罚。有人情的，少罚或不罚;没人情的，重罚重处。这样的做法，违背了烟草专卖管理宗旨与要求，势必影响力法律的权威性，在群众中造成不良的影响。因此，在行政执法过程中，烟草专卖局(公司)面临的法律风险尤其突出。

五、结语

法律风险是当前烟草专卖局(公司)面临的四大类风险之一。随着经济全球化、社会化的不断发展，烟草专卖局(公司)在发展过程中将面对各种各样的法律风险，如何识别、评估、监测、控制、化解这些风险，是烟草行业和烟草企业十分重要的课题。通过对烟草专卖局(公司)所面临的法律风险环境进行分析，明确烟草企业的外部法律风险环境信息，为烟草专卖局(公司)准确把握自身的法律风险，并对法律风险进行评估和建立法律风险防范体系具有重要的意义，也为烟草企业法律风险管理活动得以顺利实施提供必要的基础和保障。

作者：李峰涛 单位：河南省烟草职工培训中心培训研发科

参考文献：

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