股东提案制度探析论文

摘要股东提案制度以股东行动主义理论为预设基础、以保护中小股东合法利益为己任。是否存在积极股东决定本制度引入的正当性以及是否有利于中小股东利益保护，反映出制度设计的科学性与否。集体行动理论视角下的股东提案制度，因机构投资者和非理性小股东可能成为积极股东而具有正当性，与我国公司治理现实相比较，有一定的前瞻性。现有制度设计在实现保护中小股东利益立法目的上尚存有限制非理性股东行使权利、制约提供小股东激励等设计缺欠，需进一步降低持股要件，限制控股股东权利，扶持机构投资者。

关键词股东提案；集体行动理论；积极股东

股东提案制度作为一项全新的重要制度设计在新公司法第103条第二款得以体现和确认，它自产生之日起就被赋予保护中小股东合法利益的重任而为人们所期待。然而，一项制度引入是否具有合理性、制度设计是否科学，将直接影响制度的立法目的的实现。本文拟从集体行动理论角度对我国股东提案制度之合理性、科学性作一分析。

一、股东提案制度之经济学分析路径

(一)股东提案制度存在之正当性验证路径。制度设计需要理论支撑，以保障其合理性，股东提案制度同样也不例外，它以股东行动主义为预设理论基础。股东行动主义是西方成熟市场经济国家发展起来的外部股东为维护自身利益而积极参与公司治理的行动理念，该理念认为股东作为公司的出资人和所有者，出于关心公司良好发展目的而成为积极股东，用手投票影响公司人的行为，以实现自身利益最大化。这一观点得到众多学者的赞同，美国学者卡尔森认为所有者如果是积极的、有能力的并且定位准确的话，将在创造价值、实现商业繁荣中发挥关键作用。公司股东愿意积极行动参与公司治理，以此为前提设计的股东提案制度立法目的的实现，必须依赖这一制度之权利主体的能动性和积极性的发挥。换言之，只有积极参与公司治理的股东的存在，或只有股东发表意见试图对公司施加影响，股东提案制度才有立足之地，才可能发挥其功用。验证了积极股东之存在，即验证了股东提案制度之合理性。

(二)股东提案制度设计之科学性验证路径。股东提案制度的科学性主要体现在制度设计本身能否实现预设之立法目的。学者普遍认为，提案权是公司法赋予股东参与公司经营管理的权利，是保护中小股东合法利益的特别措施，即股东提案制度的立法目的在于保护中小股东的合法利益。凡有助于这一目的实现的制度设计，即为科学的制度设计。反之，则设计不科学。因此，验证股东提案制度的科学性，即是验证现有股东提案制度能否有助于保护中小股东之合法利益。

二、股东提案制度经济学分析之理论工具——集体行动理论

集体行动理论是美国马里兰大学经济学教授奥尔森在研究集体中个人提供公共产品的行动策略时提出的著名理论，作为公共选择理论的分支，其主要观点：一是因追求自身利益，理性的个人不会为集体利益行动。二是从成本收益分析，在提供公共产品方面小集团比大集团更为有效。三是有选择性刺激手段的集团比没有这种手段的集团更容易、更能有效地组织集体行动。ISI集体行动理论作为分析工具具有以下可行性：

1、利益集团(群体)的普遍存在性。尽管集体行动理论最初是用于分析政治集团成员行为决策的经济学工具，但利益集团是普遍存在的，每个人均处于不同利益群体中。公司股东人数普遍较多(一人公司除外)，尤其是股份公司股东人数众多，更容易形成各种不同的利益团体，公司中普遍存在着的大股东、小股东、投资股东、投机股东、机构投资者等不同群体的股东有着不同的利益。我国的公司股东，同样也因为每个股东占有公司资源的不同可以区分为利益不尽相同的群体：控股股东群体、控股股东之外的大中股东(统称中股东)群体、小股东群体。根据新公司法第217条的规定，控股股东是指出资额占有限责任公司资本总额50％以上或者持有的股份占股份有限公司股本总额50％以上的股东，以及出资额或者持有股份的比例虽然不足50％，但依出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东太会的决议产生重大影响的股东。一般情况下，控股股东是公司第一大股东，人数较少，普遍为一个，为集体行动理论所言之小集团。小股东群体中，小股东在公司中占有股份数额很少，甚至可以忽略不计，但人数众多，为集体行动理论所言之大集团。中股东则在公司所占之股份和人数均介于控股股东和小股东之间，其股份份额大于小股东而小于控股股东，群体人数则多于控股股东少于小股东，实践中主要体现为机构投资者而被人们关注。

2、股东行为的经济人品性和股东提案的公共性。斯密认为，所有经济活动中的人都是经济人，每个人只会考虑自己的利益，并使其最大化。股东出资参与到设立公司、经营管理公司的行为本身就是一种投资经营行为，人的理性促使人们作出一项经济决策时，总是深思熟虑地通过成本——收益分析或趋利避害原则来对其面临的各种可能的机会、目标以及实现目标的手段进行权衡比较，优化选择，以便找出一个方案给自己带来最大限度的利益从而使自己具有了经济人的特性。同时，股东提出提案参与公司治理，不论对整个公司还是对其所处的群体而言均为公共产品，公共产品的外部性及每一股东之经济人特性使其对每一行为都会进行成本收益分析从而符合集体行动理论的分析范式，故可用集体行动理论分析不同群体中股东的行为决策模式。

三、不同股东群体之提案制度效用分析

(一)控股股东群体之效用分析。如上所述，控股股东群体属于小集团，人数少，但占有公司股份数额大，通过行使提案权影响公司决策为其带来的收益可能远大于成本。并且，还因为控制了公司的董事会，可以非常轻易地将行使提案权的成本转嫁给公司承担，自己无需承担成本却直接享有提案权带来的大部分收益，故而有行使提案权之积极性，尤其是控股股东为一人的情况下收益全部归其所有，控股股东更有积极性自发行使提案权影响公司决策。但是否可以说，有控股股东这一积极股东的存在就可以证明股东提案制度之预设理论基础——股东行动主义的正确性了呢?笔者认为不然，这是因为控股股东并不等同于股东行动主义中所言的外部股东。股东行动主义是在董事会中心主义治理模式中，公司所有权和经营权高度分离的情况下，股东和董事会的利益不相一致，公司股东无法掌控董事会，为了制衡董事会、保护自身利益而产生的一种股东积极参与公司治理的行动理念。而在控股股东控制公司尤其是在我国“一股独大”严重的情况下，控股股东控制了董事会，董事会一定程度上成为了控股股东之专权工具，控股股东与董事会利益相一致。故笔者认为，控股股东非股东行动主义中为维护自身利益而积极行动的股东，以股东行动主义为理论支撑之股东提案制度亦非为控股股东预设；控股股东的利益可通过其控制的董事会而得以实现，其不应享有提案权，或者至少应当受到限制而非像现有制度设计中不受任何限制。我国新公司法第103条规定单独或者合计持有公司3％以上股份的股东都可以在股东大会召开十日前提出临时提案，即任何股东均享有提案权。正是在这一宽泛条件下，促成了实践中大量的控股股东提案之现象，并孕育了控股股东利用提案制度规避相关法律规定损害中小股东合法利益的危险。(二)小股东群体之效用分析。公司小股东人数众多，占有股份份额甚少，从人数上讲属于大集团。依集体行动理论的观点，每一理性之小股东根据成本收益分析，会追求自身利益最大化而不会为集体利益采取行动提出提案；同时，小股东群体仅为学理上之概念，现实中并不实际存在这样一类有组织之团体，其无法像其他有组织之团体可以采取相应的刺激性措施来激励潜在积极股东为集体利益行动并补偿行动股东所受之损失从而增强潜在积极股东的积极性。故理性之小股东在小股东群体中不可能成为积极股东，不会提出提案影响公司决策进而为整个小股东群体提供公共产品。因此。股东提案制度也不是为理性小股东所预设，自然也就无法实现保护小股东利益的目的。同时，立法设计的预防小股东滥用提案权的3％持股要件也在理性小股东面前失去意义。然而，笔者同时认为，前一结论是以股东理性为假设前提的，实践中并非每一股东均为理性人，不排除个别非理性小股东采取积极行动之可能性。为实现股东提案制度保护中小股东之立法目的，在非理性小股东不计成本收益情况下应为其行使提案权创造更为宽松的环境，从这个意义上讲，有进一步降低3％持股要件之必要性。

此外，现有制度设计进一步限制了对小股东提供激励的可能性，不利于小股东利益的保护。松散的小股东群体不可能提供组织激励，非理性小股东提交的提案在股东大会上获得支持便成为唯一可能的激励。但是，现有制度安排要求股东提案最迟在股东大会召开十日前提交，小股东从知悉股东大会召开信息到提交提案的准备时间非常短促，理论上最短时间可以被压缩到十天，仓促的准备时间和小股东的势单力薄的信息劣势，使其无法提出高质量的、理由充分的提案，得到股东大会支持的可能性大为降低，小股东行使提案权获得激励成为小概率事件。根据羊群行为理论，其行使提案权的积极性便会极大丧失。同时，小股东群体也不享有转嫁成本的机会。小股东群体所处的位置使其不可能有机会将行使提案权的成本转嫁给公司承担，通过与控股股东达成协议解决的缔约成本太大也不可能实现，现有制度设计中也缺乏这一安排。

(三)中股东群体之效用分析。中股东群体相对于前两个群体有着特殊的位置：它介于控股股东群体和小股东群体之间，人数少于小股东多于控股股东，而掌控的股份份额低于控股股东远高于小股东。随着掌控股份数额的增多，中股东群体的股东为集体公共利益行使提案权的单位成本逐渐下降。收益逐渐增加，当行使提案权所获得的收益等于为此而支付的成本时，其达到由消极股东向积极股东转变的临界点，即中股东持有的股份数额达到一定程度时，行使提案权所付出的成本必将低于由此获得的收益，在利益的驱动下，中股东将可能试图对公司施加影响而成为积极股东。同时，根据集体行动理论，小集团提供的公共产品优于大集团，中股东群体行使提案权为本群体带来的收益虽不及控股股东群体，但远优于小股东群体，并且中股东群体数量远远少于小股东群体，其组织成本虽高于控股股东但远低于小股东群体的组织成本，中股东群体相对容易跨越组织障碍从而可能成为一个相对严密的集团提供选择性刺激手段约束成员，也就更容易组织集体行动——积极行使提案权。由此可知，参与公司治理的积极股东是可能存在的，股东提案制度之预设理论基础是客观的。

不过，从国外公司治理实践来看，成为积极股东的中股东主要是机构投资者，如美国的加州教师退休系统、加利福尼亚公共员工退休系统等公共养老基金以及一些投资对冲基金。由于规模越来越大，传统的消极用脚股票方式将造成自身重大损失，这些机构投资者逐渐转变观念，开始积极关注公司治理，做积极股东用手股票，而参与公司治理主要的方式就是“提交股东议案”。我国机构投资者近年来虽然发展迅速，证券投资基金、QFII、保险、社保基金、企业年金等机构投资者队伍不断扩大，对公司治理和证券市场影响越来越大，但遗憾的是至今仍鲜见积极的机构投资者参与公司的治理。笔者认为，这种状况是和当前我国机构投资者总体规模偏小、尚未跨越积极股东之临界点的发展状况相适应的。随着国内对机构投资者重要性认识的加深和政策对机构投资者的扶持，在可预见的将来，我国公司治理中机构投资者将成为一支重要的积极股东力量。从这个意义上讲。公司法及时把脉国际公司治理发展新趋势，预见性地引入了股东提案制度，具有一定的前瞻性。但在机构投资者尚未跨越临界点的目前，为发挥已有制度的功用，可考虑对现有制度作适当变通，将机构投资者行使提案权的成本在一定范围、一定程度内转由公司承担，从而一定程度降低公共产品负外部性的影响。

四、结语

分析至此，在集体行动理论视角下，股东提案制度的合理性、科学性俨然清晰：股东提案制度因机构投资者和非理性小股东可能成为积极股东而为其预设的理论基础——股东行动主义找到佐证而得到支撑，其合理性毋庸置疑，在我国目前的公司治理中具有一定的前瞻性。但现有制度设计尚需进一步完善，“一股独大”的特殊股权结构决定了股东提案制度必须对控股股东之提案权加以限制；机构投资者是提案制度的主要实施者，为实现股东提案制度的立法目的，应创造条件尽快促进机构投资者跨越临界点并加以引导成为积极股东；理性之小股东不可能成为积极股东，现有的制度设计还无法真正实现保护中小股东合法利益的目的，需为非理性之小股东行使提案权创设更为宽松之环境，但也要防止权利滥用。

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