从行政职员的行为特点看管理的关键

摘要：行政组织的工作目标和工作职责需要由行政人员来完成，因此，行政人员管理对于确保行政任务的良好完成有重大意义。行政人员身份的双重属性决定了行政人员的行为也具有很强的特殊性。在对行政人员的管理中，为了满足行政人员个人的正当权益和保证国家、社会公众的权益不受损害，激励与监控是必不可少的两个方面。

关键词：行政人员；行为特征；激励；监控

一、行政人员管理的意义

行政人员是指行政机关内运用国家权力执行公务（实施社会事务的公共管理或完成自身内部事务管理）的工作人员。〔1〕由于各国的法律规定各异，行政人员不仅在不同国家的具体称呼不同，有公务员、文官、公职人员等，而且指代的范围也有很大的差异。例如在英国和美国，行政人员都被称为“文官”，但是美国的文官包括所有行政部门的官员，而在英国仅指事务官（即常务文官），而不包括那些与内阁共进退的政务官（即大臣、国务大臣、政务次官）。正是由于“公务员”、“文官”、“公职人员”这些名称与“行政人员”一词所包括的范围存在差异，而这种差异在不同国家又各有其不同，因而才有必要以“行政人员”一词来明确我们将要研究的对象：即行政人员是指行政机关内所有执行公务的人员，而不包括非执行公务的工勤人员。

“为政之要，唯在得人”，这句话充分说明了行政人员在行政活动中的重要性。行政人员是行政组织得以建立和运转的必要前提。行政总体目标的实现和行政组织任务的完成都离不开行政人员的共同努力。行政体制安排是否合理，行政组织构建是否科学，从宏观上、整体上决定了行政效果。但是行政体制的运作、行政组织活动，归根到底是由一个承担某一具体行政职位的行政人员在日常工作行为中完成的。政策的贯彻、法律的执行、任务的落实，都要由行政人员个人在执行公务中的具体行为来实现。

行政人员管理的目的在于确保行政任务的完成。作为行政人员，其身份具有很强的特殊性，他们既是为国家利益服务的国家雇员，又有谋求和增进自身利益的需求。这种双重身份使其在履行公共权力时会形成行为的交叉，如果不强调对行政人员的管理，行政人员在具体的活动中，就有可能出现身份和行为发生交错不一致的违法现象：一是当行政人员以公民身份去从事行政行为时，结果是发生无效的行政行为，为行政失职；另一种是当行政人员处于公民身份时，以公职权力从事个人的行为时，就会出现滥用职权的问题。加之行政人员从事的是一种特殊的职业，即为社会提供公共服务，而这一职业又掌握着巨大的公共权力，行政人员管理的不当，不仅影响行政任务的完成，而且会影响政府形象，甚至产生严重的政治后果，因为他们是代表国家在行使权力和从事公务活动的。

行政人员管理是从行政系统内部管理的角度，通过对行政人员的更新、激励、保障和约束等一系列措施，探索行政人员管理的运作机制，其目标是通过管理，一方面是要提高人员的工作能力，激发行政人员的工作积极性、创造性，从而提高行政效率、完成行政任务，履行行政职能。另一方面则要约束行政人员的不当行为，确保行政行为的依法实施，防止行政人员在行政过程中的失职、渎职、越职和以权谋私。

二、行政人员的行为特征

行政人员的双重身份属性决定了其行为具有以下特征：

1．作为社会人，行政人员有自身的利益追求。行政人员经过法律程序进入行政系统后，并没有丧失社会人的身份，只是增加了和执行行政职务相关的新身份，即成为代表国家行使公共权力管理社会事务的国家工作人员。成为行政人员使他接受国家授权，担任一定的行政公职，享有和履行国家规定的这一公职的权利与义务。但与此同时，无论他担任多高的行政职务，其社会人的身份依然存在，决定了行政人员仍有包括物质和精神方面在内的自身利益要求。

2．行政人员是国家的雇员，通过完成公务从国家、行政组织得到相应的回报以满足自身的利益需求。行政人员是被国家雇佣的职业劳动者，是国家为完成行政工作而雇佣的人员，同国家之间是一种雇佣关系。和一切雇佣劳动者一样，行政人员为了实现自身的利益要求，必须努力工作，良好地完成雇主（政府）安排的工作任务而获得工作报酬。行政人员完成公务是其应尽的职责，与自身利益没有直接关系，只是在完成职责后从国家、行政组织取得回报以增加自身的利益。政府为公民、为社会所提供的服务是通过行政人员的工作完成的。行政人员职业的这种特殊性，决定了行政人员必须正确对待手中的权力：这种权力只是为更好地满足公民需要、更好地服务于社会的手段，而不是为自己、为小集团谋取私利的工具。与此同时，国家必须在行政组织内部建立一种机制，利用所控制的各种资源，激励行政人员在工作中的主动性和积极性，满足其自身的利益追求。

3．行政人员是通过行使国家权力来完成公务，权力行使时直接影响到对象的权益。行政是国家运用权力依法进行的社会公共管理，政府又是通过行政人员来具体掌握着公共权力，并在公共管理的职业活动中代行这一权力，而这种公共权力来自于社会，又凌驾于社会之上，对社会生活有着支配的能力。正是由于行政权力具有的公共性，决定了行政人员行使权力时代表着国家，行为的结果直接影响国家与公民的权益。行政权力运用得是否得当，在很大程度上决定了公众利益能否得到有效保障，如果行政人员能正确地运用行政权力，公众利益就会得到最大程度的彰显，否则公众利益就会受到侵害。因此，对行政人员的权力行使必须进行规范，并通过相应的监督机制以防止权力的不恰当使用。

4．行政人员在完成公务的过程中拥有相应的决定权力，个人意愿有可能影响权力使用的正当性。作为政府机关的工作人员，行政人员拥有法律赋予的履行公共职能时的决定权，要求他们在处理各种公共事务时，站在政府的立场上，从法律和政策的角度来考虑和处理所面临的各种问题。但在这一过程中，行政人员的个人意愿有时会对权力使用的正当性产生影响，当个人意愿是正当时，这种个人意愿将有利于公共管理职能的实现；当个人意愿不正当时，这种个人意愿将仅仅有利于个人公务的完成而影响他人或团队公务的完成，严重的甚至可能以不正当的手段取得他个人不应该得到的利益。因而在行政系统内部必须建立强有力的约束机制和惩戒措施以遏制和吓阻行政人员以权谋私的意愿和行为。

5．行政人员的个人素质以及自身的职业道德修养对公务的完成有决定性的影响。国家权力中最常见的、与民众利益密切相关的行政权力，是由承担某一行政职位的行政人员个人行使的。行政权力的运用是否得当，在很大程度上同行政人员的个人素质与职业道德密切相关，并直接影响民众和社会公共利益。因此，行政人员必须站在政府的立场，从法律和政策的角度来考虑和处理问题；从道德角度要求行政人员提高道德修养，无私、公正，在公共管理的实践中摒除私心，放弃个人的利益追求。为此，国家有必要建立行政道德规范，通过教育和培训来提高行政人员的素质。

行政人员的行为特性表明，在对行政人员的管理中，为了满足行政人员个人的正当权益和保证国家、社会公众的权益不受损害，激励与监控是必不可少的两个方面。

三、行政人员管理的关键

为了规范行政人员行为，提高行政效率，加强对行政人员的管理是必不可少的。目前我国的行政人员管理已经形成了三种机制，并在此基础上形成诸项管理内容：一是行政人员更新机制，主要包括人员更新与素质更新两方面。前者涉及整体更新与职位更新，形成录用、调任、聘任、辞职、辞退、退休、调出等制度；后者涉及职业素质与专业素质的更新，主要表现为培训和交流制度。二是行政人员的保障机制，主要表现为物质保障制度以及行政人员权益保障制度。前者主要有工资、福利和保险制度；后者主要表现为行政人员申诉、控告制度。三是行政人员激励机制，包括行政人员的考核、奖惩、职务升降等管理环节。

从行政人员的行为特征看，上述管理环节中最为关键的是对行政人员的激励与监控。

1．对行政人员的激励。以日常考核为中心，与奖惩、晋升相结合的激励机制是实现管理目标的关键，在管理中居于核心。在实施激励措施时，要做到以下几点：第一，将精神激励与物质激励并重。在重视行政人员的价值观激励和道德激励的同时，不应忽略物质激励手段的运用。因为作为社会人，行政人员也有自身的利益追求，如果其物质需求得不到满足，就有可能增加行政人员以权谋私、权力寻租的诱惑力。第二，要继续强化传统的行政激励和道德激励。行政人员职业的政治性特征和行政人员个人的价值追求，决定了必须继续强化传统的行政激励和道德激励，从而提高行政人员的社会地位和职业道德水平，这也是行政人员激励机制区别于其他领域的激励机制的特色所在。

2．对行政人员的监控。我们都知道，正面的、积极的激励措施能够激励大多数行政人员恪尽职守、廉洁奉公。但由于行政人员是依法行使公共权力来实现公共利益的特殊群体，而他们手中的权力来自于人民的授权，但是行政人员的“社会人”属性导致公共权力有可能被不正当使用，从而侵犯了公共利益，因此，要防止行政人员利用手中的公共权力谋取个人私利，最现实也最有效的路径选择就是对行政人员进行有效的监控。对行政人员进行监控就是各种监督主体对行政人员的行为是否遵守了法律和道德规范实施监督和检查的一系列规定。对行政人员的监控可以监测行政人员的种种行为，防范行政人员失职、渎职、违法、以权谋私等腐败现象的产生和滋长，可以对行政人员的违法行为进行监控，因而成为现代人事行政系统的行为调控中不可缺少的一个环节。

就监督内容而言，应该强调对行政人员的全面监督，具体包括：工作监督，是对行政人员工作绩效的监督；政治监督，即对行政人员是否遵守了“政治中立”原则进行的监督；权力滥用监督，即对行政人员是否工作越权和是否以权谋私的监督；兼职监督，即为监督行政人员是否擅自兼任经营性和赢利性的职务；品德监督，即对行政人员是否严格遵守职业道德规范的监督，以督促行政人员保持良好品行。

就监督的渠道而言，应该完善两种渠道：一方面要重视内部监督，不仅要设立专门行使对行政人员的监督权的监督委员会或其他监察机关监督行政人员，而且本部门的行政首长、人事管理部门也要加强对行政人员的监督。另一方面强化外部监督，健全监督体系，真正发挥代议机关监督、司法监督、政党监督以及社会舆论监督的效用。

参考文献：

［1］徐晓林，田穗生．行政学原理．华中科技出版社，2004：116．