社会保障制度行政规制与裁量

摘要:社会保障制度是经济社会发展到一定阶段的必然产物，是保障市场经济正常运行的辅助工具，对于促进经济社会健康平稳发展，提高人民物质生活水平都具有不可或缺的地位。目前我国的社会保障制度体系尚不完善，不论是行政机关还是行政相对人在实际操作中都产生了很多问题，在最低生活保障的申领和审批的过程中尤为凸显。本文尝试从行政规划与裁量的角度，对社会保障，尤其是最低生活保障体系进行简要分析，尝试找到一些行之有效的方法来完善我国的社会保障体系。

关键词:最低社会保障制度;最低生活保障;行政规划;裁量;公众参与

一、最低社会保障制度基本概况

（一）社会保障制度产生的背景

社会保障权作为人类最基本的人权之一，其关注重点在于个人处于生病、年老、失业、受灾或伤残至失去工作能力的情况下，生活水准的保障权以及在生存权实现基础之上的发展权。随着社会化大生产的不断发展，在市场经济条件下人类维持基本生存以及人格尊严逐渐成为基本要求，赋予社会保障权正当性。随着工业化飞速发展，社会保障逐渐兴起并成为一种以社会弱势群体为对象的保障工具。其从无到有，从最基本的贫困救济措施发展到网络化信息化的社会保障制度体系，无一不体现出人类对于弱势群体的关注和对生命的敬畏。在社会保障领域中，因为福利行政自身的特殊性，实际操作中因现实情况的复杂性导致在该领域中脱离裁量操作层面困难重重，但是也不能因此任由裁量恣意妄为。面对这样的情况，明智的选择并不是尝试以规则来取代裁量，而是在规则与裁量之间达成一定的平衡。规制与裁量都是必不可少的手段，而在最低生活保障领域中，规制与裁量原则体现的尤为明显。1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，第一次将宪法中关于我国公民在特定情况下拥有从国家社会获得物质帮助的权利这一原则转化为具体操作细则，在操作层面上打下了坚实的基础。以此条例为基础的指导下，全国大部分城市和县镇均逐步建立了最低生活保障制度。

（二）目前最低社会保障制度存在的主要问题

随着我国最低生活保障制度实践如火如荼的进行而出现的社会现象，暴露出我国社会目前存在的一些问题，引起了人们的关注和反思。一是政府向一部分不应获得社会保障金的申请人发放了最低生活补助，扰乱了市场正常的经济秩序；二是部分符合条件应获社会保障金的申请人被拒绝发放补助，使得这些申请人得不到最基本的生活保障，由此可能随之带来社会失序等各种问题；三是在最低生活保障政策的制定方面缺少公众的参与，政策制定依据的信息不够公开透明，使得一些政策得不到公众的理解，甚至跟公众的实际情况背道而驰；四是低保制度管理过程中基层民政官员的自由裁量权过大，导致有些地区只要跟对应的民政官员“搞好关系”，即使不符合低保标准也可以领取低保补贴，“人情保”、“关系保”屡见不鲜，使得低保政策执行过程显失公平。城市居民最低生活保障制度得以建立的目的是给城市居民基本生活水平的维系提供基础保证，针对那些没有能力维持基本生活的城市居民提供资金和实物补贴。然而实际操作过程中出现许多不符合享受标准甚至早已生活富裕的个人冒充低保户，恶意骗领补贴的案例。最低生活保障金案件一般涉案人数较多，涉及金额较大，而且与公民个人的生存权能否得到保障息息相关，能否处理好相关案件关系到公民基本权利能否实现，建立健全一套完善的最低保障制度能够为早日实现共同富裕保驾护航。因此为最低保障金设计出一套较为完备的审批机制就显得格外必要。例如重庆市綦江县千人“骗领”低保案，涉案人员之多，涉案金额之大在当时震惊全国。另据人民网等媒体2011年10月19日的报道，黑龙江省齐齐哈尔市近期清退8971名不符合低保条件人员。而来自新华网等媒体2011年11月20日的报道显示，甘肃省银川市金凤区民政部门在开展低保专项整治工作中，在全区共揪出城乡“假低保”1881户4068名。这些恶性事件再次引发社会各界对于低保造假的关注。曾经为众多城市贫困人群提供基本生活保障的低保制度正面临着一场严峻的道德危机。

二、最低社会保障制度行政规制与裁量现状研究

（一）国内研究现状

由于我国国情，目前在我国各个领域的行政活动中行政裁量都必不可缺。社会保障制度与其他实现公共福利的制度同属于福利行政领域，与其他领域一样，都存在如何针对行政裁量进行管控的问题。与此同时，最低社会保障制度又与其他领域具有相当的差别，因为在这一领域中充斥着着大量需要行政机关及时回复和处理的申请，由于申请个体的具体情况各有不同，就要求行政机关在行使裁量的同时，加以行政规制进行约束，尽量避免一刀切。我国目前在相关约束体系的建立上尚处于起步阶段。同时我国社会保障制度的正当程序发展比较滞后，亟待完善。在完善我国的社会保障体系过程中，必须明确：相关的行政规制与裁量不能纯粹程序化，也就是不能“去实体化”；不能泛化，也就是要确立最低限度的标准；不能一刀切，而应该综合考虑社会保障的行政类型、对相对人不利的行政决定类型、对相对人的不利影响等因素；不能完全司法化，以免增加不必要的成本，加重财政负担。从制度层面讲，我国社会保障尚需扩充适用范围，但同时要注意不能过度，应固守补充性角色；要加强相关立法，出台专门的法律程序规范；相应的听证程序应更多的选择非对抗性的形式，包括说明行政依据在内的告知程序必须尽量做到，回避程序要宽严相济；行政诉讼是最后保障，但应该尽可能采用简易诉讼程序，以免加重诉讼双方的负担。

（二）国外在社会保障领域中的研究现状

以英美为例可以看到国外在社会保障的规制和裁量上已经有了相对比较丰富的研究，并且建立了相对比较完善的制度体系。英国主要采取判例的形式实现公民的社会保障权。《社会保障法》经过1998年的重新修订，通过重组法庭结构，重新梳理了有关社会保障权纠纷案件的诉讼程序。其最为突出的变化是：将所有的上诉案件统归于一个上诉法庭审理，上诉法庭法官的人员构成则由案件的复杂程度来确定。美国采取申诉委员会制度。委员会成员必须从事法律业达七年以上，在法院、政府机关或人类和健康服务部、社会保障署有从业经历者，优先录用。它享有独立判断权。听证和申诉办公室、各级政府机关几乎从不干预申诉委员会的决定。美国司法审查的“中间状态”主要包括一般适用于正式规制与裁决的“合理性”标准，以及发现滥用权力的“任意性”审查标准。

三、社会保障领域中行政规制与裁量必要性分析

（一）行政规制的必要性

传统行政方式的弊端体现在忽视公众意见。之前我国行政政策的出台主要行政机关闭门造车的产物，近几年有所改善，部分机关采取听证会制度，然而公众代表选择的不透明以及对代表意见取舍的不客观都说明在规范行政规制的道路上我们还需要继续努力。行政法规中大量存在的是现行法，行政法规范的是行政权力，社会保障的公共性使得行政权力的行使多与公共权利相连，从而公共利益成为衡量行政权力运行合理与否以及是否对个人权力进行干预的标准。社会保障是公共利益中不可或缺的一环，社会保障制度建立以来，行政机关必然参与其中，行政规制也就必然伴随制度的确立而产生。

（二）行政裁量的必要性

我国目前的最低生活保障制度体系大多以收入核查为中心，从上到下各层级机关出台法规条例进行规定的细化，这种做法在一定程度上可以给各级行政执法机关提供较为明确的依据。但是我国幅员辽阔，各地区经济发展不平衡的现状，导致现有法律体系无法全面覆盖。不同地区的乡镇贫困线都各有不同，而每个贫困家庭又有着各自的情况，为了实现公平正义，各级基层行政机关必须针对具体情况加以个案分析，必要的行政裁量权起到重要作用。我国现有制度体系无论标准制定还是资格审查都给予地方官员较大的行政裁量权。不可否认在一些地方出现了骗保腐败的案例，但在更大程度上还是保障了更多贫困家庭的基本权利，所以我们并不能因此就否定行政裁量的必要性。

四、制度改进方向

笔者认为，《城市居民最低生活保障条例》和“国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知”是对低保制度进行了国家主导型设定，单方面由上而下的制度设计是导致各类问题产生的重要原因。因此，自下而上的公众参与就显得尤为重要。可采取针对政策制定过程、政策实施期间以及政策效果产出这三个环节所涉及到的行政规制与裁量进行分析，发现问题，解决问题。更重要的是允许公众参与其中，以便最低生活保障制度能够顺利实施并且达到预期目标，进而更好的维护社会公平，保障公民权利。从而进一步完善现有社会保障政策制定流程，形成一套面向全体社会成员的可操作化、标准化化的社会救济制度体系。可尝试引入更透明的听证制度程序，借鉴审查申诉委员会制度，构建有效适度的社会保障监督和惩罚制度。行政工作人员严格审核申请者的申请理由和家庭实际收入情况，并对其相关信息进行及时公示，确保信息公开，扩大公众参与度，做到公平公正。同时低保户在所有的审批完成后还要接受张榜公示，没有异议才可领取低保费。让公众参与到关乎其切身利益的监督审查当中来，充分发动人民群众的力量，才能尽可能的减少冤假错案的发生。对于采用各种不正当关系和手段采取骗保的“低保户”，目前的查处办法只是停发其低保补贴，对于已发的补贴没有追回的相关规定，最严重的额处罚仅为未来一年之内不允许其再次申请最低生活保障，这样轻微的处罚力度显然成为不少人铤而走险的原因之一，而为了确保社会最低生活保障政策的公平公正，笔者认为应该加大对于骗保人员的处罚力度，对于情节特别恶劣的还可以考虑处以刑事处罚，而对于行政执法人员的过错一旦查实，也要追究其相应的法律责任。

五、结语

我国的社会保障制度涉及到复杂国庆，建立健全制度体系注定是一个持久的课题，也是一个综合性工程。近年来，学者对行政规制与裁量的研究，一直试图努力设计出一种严格的统制机制，以能够实现依法行政，规范行政为目的。然而在现代社会，公民的诉求已经不仅仅局限在消极要求权益不受行政主体的侵犯，要求行政主体积极高效地提供保障，而是更主动的要求参与到政策制定和执行当中。这就为公共参与提供了基础，使完善我国社会保障制度成为可能。当然，这只是笔者的粗浅思考，要真正实现建立健全社会保障制度的目标，还需要更长久的努力与探索。

作者:王佳平 单位:北京大学政府管理学院

参考文献：

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[3]付龙飞．社会保障权司法救济研究．中南大学．2012．

[4]陈永生．中国城市低保制度的发展困境与转型研究．社会科学．2014（10）．