土地流转方式制约农民增收问题研究

一、土地流转制度实行的背景

1.时展下家庭联产承包责任制弊端突显。从改革开放至今，中国的农村土地建设经历了由家庭联产承包责任制向土地流转实行的过渡，这样的结果无疑是由社会发展现状和农村实际问题决定的。不可否认，实行家庭联产承包责任制使当时大部分的农村经济迅速地发展。但是，在时展进程的洪流中，家庭联产承包责任制的不足就慢慢显露出来。分散经营的脆弱、土地成本的增加、农产品价格的下滑、农村劳动力的转移，这些因素都造成农民土地负担过重，负担过重的农业生产者无法使土地原本的效益得到实现，无法获得土地创造的价值，土地闲置现象加剧，土地流转就是基于这样的前提产生和发展的。2.社会主义法律保护新农村土地合法流转。《中华人民共和国宪法》第10条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。农村集体经济组织都由农民组成，一方面农民可以承包集体土地拥有从事农业生产经营的权力，另一方面农民可以放弃承包土地的经营权而获得收益，这就为农民“占有”土地提供了法律依据。《中华人民共和国土地承包法》明确规定“农民作为农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。国家保护承包方的土地经营权，任何组织和个人不得侵犯。国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。可见，在法律允许的条件下，承包户完全可以在坚持土地集体所有权和农户承包权的前提下，开展土地经营权的流转。3.促进三农适应社会主义市场经济的发展。在社会主义市场经济的快速发展下，发展才是硬道理越来越深入人心。不但城市要发展，农村也要发展，如何使农村又好又快地发展呢?显然，发展农村的关键是土地，只有将土地作为“商品”流动起来，实行土地经营权的流转，才能获得农业发展的生产效益和市场经济效益。农业生产的发展也必定会推动农村的结构调整和升级，现代化、规模化、机械化的农业新时代才能够实现。与之相随的就是农民整体素质的全面提升，社会主义新农村的愿景也可以早日实现。在发展三农的任务面前，开展土地经营权的流转势在必行。

二、土地流转中存在的问题

作为时展的产物，土地流转的实行在社会主义新农村建设发展中发挥着关键作用，但是随着时展的检验，土地流转中存在的问题也日益明显，成为制约农民增收的挡路石。1.立法不规范。在论述土地流转实行的背景中，在第二点社会主义法律保护新农村土地合法流转中，列举了《中华人民共和国宪法》第10条的规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。确实在法律上明确土地的所有权问题，但是对何为“农民集体”并未做明确界定，并将“农民集体”与农村、农业经济组织混用。同样的界限不清还出现在《土地管理法》中规定村民小组具有经营土地的权利，而在我国《村民委员会组织法》中，村民小组却隶属于村委会，无独立地位，其对土地的经营管理权也就当然地收归村委会了。同样，作为基层民主自治的村民委员会到底是不是集体土地所有权的主体，它是村集体事务的实际执行操作者还是管理者，这些都没有得到划分。对于村民委员会和农民集体本身并没有明确的界定。在《农村土地承包法》中规定了承包经营权的物权化，然而农民的承包经营权的内容却由发包方和承包方约定，并未法定化。由此，农民的承包经营权难以得到物权法的保护。2.行政干预过多。农民集体土地所有权矛盾的核心问题是政府在利益驱动下的政治操纵和强势介入。在计划经济时代，国家计划决定生产什么，生产多少和如何分配，土地的控制权事实上不在所有者，而在国家手中。在实行农村家庭承包经营制后，国家基于其利益的需要，仍未放松对农村集体土地的控制，只是变换了方式，通过政策和法律对农民集体土地所有权进行实际控制。土地所有权主体的虚位，使国家对农村集体土地的支配更加畅通无阻。现实中，圈地和拆迁问题不断，一些政府或部门滥用行政权征用土地，损害了农民利益，导致了一些社会问题的产生。

三、土地流转中存在问题的解决方案

针对以上存在的问题，目前最新的问题解决途径是中共中央办公厅、国务院办公厅在2016年11月2日《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中指出现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。在这样的一个基本框架下，针对我国农村土地产权制度的法律现状，提出相应的解决问题的方法。具体可以采用的方法途径有以下几个方面。1.明确土地流转中所有权问题。对于土地流转中关于“农民集体”的表述不明确，使得所谓农村集体土地所有权主体不明确。什么是“农民集体”，作为基层民主自治制度的居民代表大会或者是村民代表大会，像这样的必须要有确定的组织形式和组织机构。除此之外，这个集体组织需要被法律承认并且具备相应的民事主体资格，在宪法主体下，能够依法享受权利和承担义务。最后，组成“农民集体”的成员应为具有当地农业户口的农村居民，非农业户口的当地农户除外。因此，我国以立法的形式明确土地流转中所有权问题。保证农民集体所有权的主体明确清晰才能真正落实农民的土地集体所有权。与此同时，农民集体应当有自己的法人代表，按照法律规定的法人权利来代表机关，运行财产。同时成立针对土地流转问题的专门监督机构，反映农民意志，站在最广大农民的根本立场上，使它真正成为能够代表农民利益、反映农民意志的机构。另外，还要设立执行机构，落实政策，解决问题。同时，转变村委会等组织的职能，更加注重管理和服务，更好地解决农民的切身问题。2.明确土地流转中农民的土地权利。我国《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。财产权是农民可以对自己的土地依照其性能和用途自主利用的权利。在农民集体所有财产产生的收益归属问题上，收益应该由农民集体共有。财产上所产生的经济利益，应依据法律或合同规定在受益人之间进行分配。农民集体共同享有对土地权利转移和买卖的权利。我国法律应明确规定承包经营权的内容，使其有明确的法律保护，防止出现由于当事人双方口头约定而产生民事纠纷的现象。从法律根源上杜绝土地流转过程中问题的产生。3.缓和人地矛盾，合理分配荒地。从我国目前农村现状分析来看，可以概括为：人多地少。在这样严峻的形势下，农村一些未开发的荒地便身价上涨，炙手可热。对于这样的土地资源，原有的分配政策是未婚男性比未婚女性分配得到的土地多。这样盲目地以性别作为分配土地的标准，就容易造成人地矛盾和干群矛盾。而且人多地少本来就是客观现实，所以更应该把提高土地利用效率作为突破点，优化种植结构，从而提高土地的单位产值。4.基层组织审慎用权。这里提到的基层组织就是农民集体。在解决途径的第一部分笔者就强调农村集体的构成和法律效力。这部分更加侧重权力的运行和监督。农村集体有权决定集体资产的经营和规划。有权制定针对集体财产的相应管理制度，并自觉地监督和实施这些制度，农民集体的组成成员有权管理和支配自己占有的对应财产。农民集体不能过度干预。农民集体所做出的重大决定，必须由农民集体成员大会集体决定。同时农民集体应该切实保护农户的利益。当所有的财产遭受不法侵害时，农民自治机构有权排除不法侵害，并最终向人民法院起诉。当农民集体的法人出现问题时，农户有权更换法人。

四、土地流转问题解决的现实价值和意义

国家高度重视三农问题，三农问题连续高温不降。三农问题一直是关系我国国计民生的焦点性问题，同时，农民与土地的问题已成为我国三农问题的核心问题。当前，解决我国农村土地流转过程中的问题，有利于切实提高农民的收入水平，有利于加快解决我国三农问题的进程，同时，有利于加快实现伟大复兴的“中国梦”的进程。

作者:高宁 单位:沈阳师范大学