城市化解决三农问题的思考论文

摘要：用城市化来解决“三农”问题，特别是通过城市化促进农民工向城市的转移，已成了大多数专家学者所认同的一种战略。然而，在用城市化来解决“三农”问题的过程，遇到了一系列的所没有解决的理论问题和现实困难。本文从这一角度出发，论述了两者之间的关系及所面临的问题，最后提出了对策。

关键词：城市化三农问题农民工就业

一、城市化与三农问题的关系

三农问题，指的是在中国改革开放不断深化的过程所出现的农业、农村、农民问题。“三农”问题是中国特有的，它的产生有着复杂的社会历史根源，由一系列体制上、经济上的原因所共同引起。建国后，新中国一穷二白，想要发展经济，早日实现国家的“四化”必须走工业化道路，而走工业化道路，需要雄厚的启动资金来支持工业的发展。由于当时我国的国际环境非常恶劣，不能从外部获得巨额的资金来支持，所以只能借鉴苏联社会主义的建设经验，一方面进行原始工业积累，一方面牺牲农民的利益来支持国家工业化建设。在这过程中，国家主要通过以下几个方面来完成资本积累：一是通过工农产品的价格“剪刀差”来降低工业产品的成本，提高利润，然后再投入到扩大工业生产的建设中去。二是通过统购统销的政策，切断农民与市场的联系来获得城市和工业发展所需要生产资料和生活资料。三是实行城乡“二元”户籍制度控制城市规模，限制农民进城使大量的农业劳动力滞留在农村和农业。这种以暂时牺牲农业、农村、农民利益来实现工业化的方式从已经实现现代化国家的发展轨迹来看，只要工业化和城市化是同步的，两者发展到一定程度就反哺农业，用现代化的生产资料来武装农业，使农业现代化。同时通过国家财政的扶持反哺农村，利用市场经济的作用提高农民收入是可以逐步实现城乡一体化的。然而，由于我国长期实现计划经济，建立了城乡分割的“二元”社会制度，不但使城乡差距越拉越大，而且使城市化落后于工业化。“三农”问题不但没有得到解决，反而逐步累积，并成为制约中国政治、经济、社会发展的一个瓶颈。

城市化是指人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。从本质上看，城市化就是一个过程，这个过程包括两个方面的变化：1、人口从乡村向城市集中，并在城市中从事非农业的工作。2、乡村的生活方式向城市生活方式的转变，包括价值观、态度和行为等方面的转变。改革开放以来，我国的城市化从1978年的17.9％上升2006的43.9％，20多年来平均以接近1个百分比的速度增长，应该是一个了不起的成就，然而我国的城市化进程仍然比较落后的，不但落后于世界城市化水平，而且也落后于与我国实际收入水平大体相当国家的城市化水平，落后于我国的工业化水平。城市化发展水平的滞后有一个重要的原因就是当前我国城乡收入差距过大，占中国绝大多数人口的农民收入一直较低，内需严重不足，巨大的消费市场无法启动，致使商品销售不畅，企业开工不足。此外，城市化的滞后也阻碍了“三农”问题的顺利解决，因为“三农”问题的本质是农民问题，而农民问题的核心是农民收入问题，要解决这一点需要大规模的减少农民数量，转移农村中的剩余劳动力把沉淀在农业中过剩劳动力转移到非农产业中来。对此，理论界和决策者大致形成了统筹城乡发展，用城市化来解决“三农”问题，用“三农”问题的解决促进和谐城市化发展的共识。总结起来，主要基于以下几点：

(一)“三农”问题根本原因说到底是城乡二元结构矛盾长期积累的结果，其中又以城乡二元经济结构尤甚，这种城乡差距十分明显的经济结构不但影响了城市化的进程，而且也加剧了农村与城市的分离。解决这种二元经济结构的策略是实现传统的农业部门的剩余劳动力向非农产业转移，在某种意义上说就是大量减少农民数量，城市化战略是解决这一问题很好的措施，随着城市化的进程的加快，越来越多的农民进城在第二、三产业工作，从而可以提高农民收入，而农民在收入提高后一方面可以扩大消费，从而提高整个社会的消费总需求，为经济的发展提供广阔的市场和持久的动力，另一方面农民把自己的所得收入汇回家乡，或者带着自己在城里的收入回到农村进行创业，这些都会对农村经济的发展起到很好的作用，反过来又可以加快城市化的进程，随着城市经济的繁荣，国家税收总量不断增长，国家财政可以通过转移支付的方式拿出更多的资金来支持“三农”，最后形成一种用城市化来解决“三农”问题，“三农”促进城市化发展的良性循环。

(二)“三农”问题说到底是农村人口和农业剩余劳动力过多，人均耕地等资源占有过少，这种资源环境压力大，土地边际报酬递减的国情历史地注定了中国农业长期实行分散的超小农户经营，在农民变成少数之前难以推行合理规模的大农户经营制，只能在众多小农户及其可能接受的联合形式实现集约经营。然而这种生产力提高缓慢，市场化程度不高的经营方式很难提高农业的生产效率和增加农民收入。而城市化过程中最大的特点就是聚集经济效应：随着城市化的发展，市场化进程也将加快，人口的聚集可以带来土地的集约，而且农村的人口转移可以使土地在农民手中适度整合和集中，这种情况有利于农业机械化的推行，实行农业的规模经营和集约经营。中科院《2005：中国可持续发展战略报告》称：当农村人口数量降到全国人口的25％以下时，农村土地即达到市场化要求，此时土地的集约化、规模化和专业化生产才达到一定程度，农业的科技含量、服务水平和生产成本才有大幅度改善，农民收入水平和整体素质才有明显进步。城市化的和谐发展能有效拉动对农产品的需求，大幅增加农民的收入。这样，“三农”问题才能得到彻底解决。

(三)从美、日等发达国家和一些发展中国家的城市化发展经验来看：城市化是一个全球性的社会经济转型现象，是经济发展进程中必然面临的重大问题之一。随着城市化程度的提高，城市在社会经济发展中的作用会不断增大。城市化程度不但是一个国家经济发达程度，同时也是工业化水平高低的一个重要标志。因此，一个国家的经济要发展，就要大力减少农村人口的比重和提高城市化率。150年前的欧洲、美国以及紧随其后的日本都经历过由村镇农业社会向城市工业社会的过渡，这种过渡的关键和基础就是通过农业人口向城市的流动，进而引发社会结构的根本性改变。当今的富裕国家最初是农业国，依靠技术进步和经历农业人口向城市的流动最后才成为城市化的工业国。据世界银行统计，2002年高收入国家的城市化率已经达到了78％，中等收入国家的城市化率达到了53％左右，而美国和日本的农村人口比重不超过2％和5％。再来对比我国，研究资料显示，2006年我国的城镇化率为43.9％，低于与我国人均实际收入大体相当的国家55％的平均水平。尽管我国整体经济增长快于一些发展中国家，人均GDP年均增长率达到9.1％，高于巴西、哥伦比亚、韩国、印度尼西亚等国的6.3％、3.1％、6.7％、5.0％；但在城市人口增长率指标上，我国只有3.6％，低于巴西、哥伦比亚、韩国、印度尼西亚的5.2％、4.9％、6.1％、4.8％。2006年底，我国城镇人口占总人口的43.9％，农村人口占总人口56.1％。无论是从城市化与工业化的比值来看，还是从非农就业比重和城市人口比重之比来看都处于不合理的区间。因此，加大农村城市化的进程，才可以使我国的经济发展赶上世界发达国家。

二、城市化在解决“三农”问题过程中的现实困难

用城市化来解决“三农”问题是有其可取之处的，然而，在发展城市化过程中，我们不能完全照搬西方发达国家的经验简单地把一些看似完美的理论作为行动的依据，我们更应该理性地思考它的优点和不足，因为在用城市化来解决“三农”问题的过程中遇到了一系列的理论上的问题和现实中的困难。

(一)就业和农业人口问题

要使转移出来的农民真正地进城就需要有大量长期稳定的非农就业岗位，需要提供比原来更多的就业机会来吸纳进城的农民。然而，现实的情况却不是那么令人满意，从1981年到2006我国的失业率实际上是处于一个上升阶段，1981年我国的失业率为3.8，从1982年开始到2001年失业率虽然逐步上升，但一直低于1981年的数字，然而从2002开始，我国的失业率突破了4.0，2003年达到了历史最高的4.3，此后几年一直在4.3左右，而且我们公布的失业率只包括城镇登记的失业率，并没有包括农村中的失业人口和城镇居民中未登记的失业人数，有资料显示，如果按照1990年劳动参与率推算，2006年应当工作而不打算工作的城镇劳动力高达4,438万人。再加上847万登记失业人口，城镇闲置劳动力约为5,300万人。目前城镇失业率在16％左右。如果按照农业生产技术、适度规模化的要求考虑农业剩余劳动力，只需要6,100万农业劳动力。因此，目前农村中还剩余劳动力高达2.5亿。失业率这么高的社会，城市化还能满足进城农民的工作要求吗?更为严峻的事实是：随着《新劳动法》的颁布，用人成本的增加，必将促使企业更多地使用资本、技术等生产要素而减少劳动力资源的使用。进城农民与其他群体相比大部分是知识素质较差、技能水平较低的群体，他们一般只能从事科技、知识技能要求不高的工作，而中国的经济结构显示，一旦发生世界性的经济形式恶化，出口将会大幅度减少，企业的生存将会非常困难，失业增加将不可避免，最先受到冲击的也将是从事于这一低技能的民工。发改委2008年8月3日的统计表示，全国今年上半年6.7万家规模以上的中小企业倒闭。作为劳动密集型产业代表的纺织行业中小企业倒闭超过1万多家，有2／3的纺织企业面临重整。此外，在金融危机中珠三角出口企业大量破产导致大批人失业也向我们证明了同样的事实。

据国家发改委的测算，如果按照“十五”计划平均每年新增1，200万就业速度，中国在2020年实现全面小康社会的时候，会达到55％的城市化率，而那个时候人口大约在15亿左右。这意味着即使达到了实现全面小康的预期目标，中国依然还会有7亿多人生活在农村。现实情况是，我们的经济增长率在上升，经济吸收就业的速度却在下降，况且，到2020年我们能否达到55％城市化率还不知道?如果减少农民的数量不是按照就业来说，那是按照什么来减少?如果是的话，那么这么多的农民我们能大规模的减少吗?难道就是单纯地把农民从农村转移到城市?可见，在劳动力无限供给的情况下，大量的农村剩余劳动力能不能有效转移到城市，城市化战略并没有给出明确的答案。

(二)粮食生产问题

我们先抛开城市化本身中城市所需要的解决的一系列问题不说，退一步讲，如果单纯地把为了大规模地减少农民数量而减少农民，农民进城使城市化率和非农业人口比重提高了，那么城市非农业人口的生活资料和生产资料，按照我国的国情能保障吗?也就是说，农业人口从事农业生产能够给非农业人口提供足够的保证吗?近几年，虽然说农村农业形势好转，但是，这是相对于自1999-2003年农业方面特别是粮食连续4年减产、农业再次出现徘徊的背景来讲的。公务员之家

就粮食产量来说，2006年只恢复到1997年的水平。1996-2006年全国总人口增加9,059万人，城市人口增加20,402万人，人均粮食从1996年的414公斤减少到2006年的379公斤。因而近四年来的增长还只是恢复性的增长。相比来说，自2003年以来整个经济发展速度已经连续五年超过10％，供需矛盾扩大了。1997年、1998年我国是农产品净出口国，每年有60-80亿的美元顺差，2006年则有140亿美元的逆差，现在我们是农产品的净进口国了。2007年出现了猪肉、粮食涨价便是一个信号。到2008年更是发生了世界性的粮食危机，2008年CPI持续高企不下，食品因素起了绝大部分的推动作用。在粮食产量几经努力尚未达到安全保障的5亿吨水平下，随着我国人口峰值到来，还需增加1亿～2亿吨的粮食，我国粮食生产区域格局正在发生根本性变化，从传统“南粮北调”的格局已经向“北粮南调”的方向发展。一旦发生突发性自然灾害、重大疫情、重大污染等公共安全事件，往往会造成区域或城市的食物在数量或质量上短期内无法保障或市场局部短缺，城市食品安全又促成社会危机和社会动荡。

在此还要强调一点的是，大规模减少农民数量，不只是专家学者们的想法，这也是农民的想法，而且在当前的现实中，由于城市与农村，从事农业与从事非农业之间存在着巨大的反差，很多农民已经放弃了农业，不但他们如此，他们还要求他们的后代也是如此，当前农民队伍萎缩的现实就已经提出了这样一个严重的问题，今后谁来从事农业生产?

(三)土地问题

当前许多城市的政府热衷于通过扩大规划区的合法途径征用更多农村土地，用以经营开发城市的土地，作为推动城市发展和建设的重要手段，致使城镇建设用地扩展过多过快，损害了“三农”的利益，根据国土部门提供的数据，全国城镇和工矿区用地由1996年的5.42万平方公里，增至2005年的7.27万平方公里，年均增加2,055平方公里。按建设部编制的《全国城镇体系规划》专题研究报告提供的数据，全国城镇建设用地由1991年的2.75万平方公里扩大到2005年的6.78万平方公里，14年内扩大了约4万平方公里，年均扩大2,860平方公里。新扩的城镇建设用地60％以上是耕地，且多为优质耕地。这对于像我国这样一个人口最多、耕地特别紧缺的国家来说，所面临的大规模建设占地的形式十分严峻。尽管已早将节约宝贵土地资源列为我国的基本国策，但在以往开发建设的实践中，浪费土地资源的现象仍然相当严重。根据国土部门的统计，到2004年8月全国共清理出各类开发区6,886个，规划用地面积达3.86万平方公里，其中实际建设占用土地1.03万平方公里。这种粗放式的城市化扩张不但没有解决我们的人地关系，反而使农民、农业和农村用地向城市化再一次作出让步，导致资源占有关系更加紧张，而这不正是城市化所要解决的问题吗?美国、西欧等发达国家确实通过了城市化解决了类似于中国三农问题的一系列问题，但是，他们的人口是没法与我国的人口相比的，我们国家光农业人口就要比他们任何一个国家的总人口还要多，他们人口出现了过剩可以向殖民地移民。他们实行的是土地私有化，而我国呢?由于政治体制的不同以及国际环境发生了很大的变化，我们既不能像发达国家过去那样向殖民地大量地移民，也不能实行土地完全私有化，现在有人主张实行私有化认为这样可以加快土地流转，将土地有偿地集中到一些种田大户手里，但是，如果当土地现行所有制结构转化到私有权、私有制，将会对中国农村、农民以及整个社会秩序的稳定产生什么样的影响呢?城市化战略也并没有对这个问题进行明确的回答。

(四)城市化本身的问题

国外城市化的成功经验是值得我们学习的，但是，我们在学习国外成功的经验的同时，也要注意失败的地方，日本在城市化在过程中还存在农业人口过度进入城市，造成农村人口稀疏、产业衰退、社会设施奇缺、文化水平落后、农业用地面积减少的问题。1993年日本粮食的77％靠进口。2003年60％的粮食靠进口，成为名副其实的第一粮食进口大国。墨西哥的城市化率已经高达80％，但是在墨西哥，城市中有大量的贫民窟存在，社会治安混乱，生态环境恶化等一系列问题存在，巴西这个国家的基本情况也是如此。任何城市的发展都要考虑城市本身的承载力问题。中国城市的生态环境目前仍然处于局部改善，整体恶化的状态，一些城市片面追求经济增长和扩大城市规模，不考虑当地资源环境承载条件，盲目发展，破坏了城市的自然生态。“急速”的城市化使许多城市出现了热岛效应、温室效应、污染效应和拥挤效应，城市生态系统已经到了不堪重负的地步。部分大城市特别是特大城市功能过度集中于中心区，城市工业用地比例偏高，住宅、商业服务及交通、市政用地比例偏低，随着人口的增加导致生活设施短缺、基础设施跟不上城市的发展，从而是交通拥挤、犯罪率上升、贫民窟等“城市病”不断涌现。当把农业人口大规模地引向城市使其真正成为城市居民，解决住房是其中非常一个重要和迫切的问题，而当前的现实是数千元的房价已远远超过了农民的实际购房能力，尽管政府通过一系列按揭贷款、廉价房制度来积极推进城市化，然而，解决住房还是面临着诸多的困难和问题，如财政、资金、土地、分配等。此外，进城农民的保障制度真的能建立或者是真正实施起来吗?要知道我们的人均GNP在2005年只有1,709美元，这样一个巨大的保障问题，可能人均GNP在2005年达到42，007美元的美国人也无法解决，如果不能，那么将怎么办?城市化战略并没有对此做出解答。

三、对策与建议

(一)科学规划，构筑合理的城市化体系，正确引导农村劳动力的转移

从我国农村剩余劳动力地域流向来看，农村转移劳动力有进大城市的偏好，东部发达地区一直是农村劳动力的主要流向地，这种情况虽然是市场化引导的结果，然而，毕竟带有一定的盲目性和滞后性。大城市由于技术含量和资本有机构成明显高于小城镇使得大城市安排一个劳动力所需要的资源远远要高于小城镇，此外，大城市由于工业就业比重上升的空间已较小，服务业发展的缓慢使其对劳动力的吸纳能力不强使得大城市就业竞争压力大，这些对于转移当前过多的农业剩余劳动力，达到发达国家的城市化水平是不利的，因此，要大力发展中小城市，加快小城镇建设，充分利用小城镇资源和产业空间的优势，大力发展适合于本地区的劳动密集型产业，同时充分发挥小城镇集聚效应和扩散效应，促进农村工业小区建设，吸引乡镇企业向小城镇相对集中以此带动更多的劳动力就业，减少对大城市人口过于拥挤的压力。大城市也应该依靠提高生产要素的利用质量和利用效率，走集约型发展的道路，达到能耗更少、成本更低，经济效益更可持续。集约型发展城市使各种经济活动在城市综合体内互动，各种资源有效整合，提高城市的容积率从而发挥更大的空间效应。只有通过走大中小城市与小城镇协调发展，层次递进的多元化发展道路，才能积极创造条件，促进有发展潜力的中小城市充分发挥其优势来加快我国城市化发展进程，为我国当前“三农”问题的解决创造良好的条件和基础。

(二)加大对农村和农业的投入，提高劳动生产率

加大对农村的投入，改善农村的生活和生产环境，既是社会主义新农村建设的基本要求，也是解决“三农”问题的具体措施，只有加大对农业的支持和扶持力度，才能进一步发展农业，为城市化进程提供足够的生产资料和生活资料。随着经济实力的增强，政府既要扩大对粮食主产区补贴规模和范围，又要尽快把已确定的支持粮食生产的各项政策措施落到实处。切实保护农民的利益。同时，政府也要稳定农业生产资料价格，对农业发展不但要承担起大中型农业基础设施建设的任务，而且对小型基础设施建设也有义不容辞的责任。应不断加大各级政府预算内农业基本建设投资，扩大农业公共品供给范围，从而扩大农民种粮的积极性。

(三)进一步完善各种制度，为农村劳动力的转移提供良好的环境

农村劳动力的顺利转移需要进一步调整不合理的制度，建立一整套完善的政策保障体系，为农民市民化保驾护航。一要进一步完善就业服务体系，建立健全统一的城乡劳动力市场，这要求政府部门为农村劳动力提供就业信息、技术培训、咨询、中介和合法权益保护的服务平台，逐步降低农村劳动力进入城镇就业的门槛，取消针对农民进城就业的歧视性条件，以及对进城农民从事职业的各种不合理限制，逐步实现城乡统筹就业，形成一体化的城乡就业市场。二要完善社会保障体系。将进城的农民工纳入社会保险的范围，解决其住房、医疗、子女上学、养老等后顾之忧。对一次性出让承包地后进城的农民，要建立最低生活保障制度，与其他城镇居民同等对待，从根本上改变农民工与城市下岗职工就业竞争的劣势地位。三要彻底地打破城乡“二元”户籍制度，把依附在户籍制度上的各种不合理的制度规定全部剥离出去，同时加紧研究制订新时期适合中国改革和发展的户籍制度，使其有利于农村剩余劳动力的转移和农民的市民化、有利于户籍管理、有利于保障公民的合法权益。

(四)保护耕地，科学经营土地

在城市化的进程中，一方面因城市的扩张，不可避免地会占用土地，另一方面随着农民的市民化，又会使一部分土地农民手中空置出来，因此，科学经营土地主要从以下几个方面入手。首先，严格保护耕地，努力增加耕地面积，提高耕地质量。其次，要加快农地产权制度改革，在坚持土地集体所有制的前提下允许农户承包的土地转包、转让、入股、租赁等形式，在集体经济组织范围内实行流转，使已转移出去农户的土地向纯农业户集中。再次，在城市土地的经营上，实行由政府主导与市场运作结合型相结合经营方式，探索出适合市场经济规律的经营管理城市土地的新路子，集约使用土地，不断提高经营城市土地的技巧和水平，获取最佳的持续的经营城市土地收益。

(五)加快产业结构调整，提高农民素质，使城市化的发展和工业化相适

工业化导致了人力、物力、资金、技术向城市的流动，从而有力地促进了城市化的进程。而城市化的发展，就是产业结构不断由低层次向高层次发展的过程。工业化的发展不仅为中国城市化提出了新的要求，而且也为中国的城市化提供一种物质经济动力。工业化是城市化的经济内涵，城市化是工业化的空间表现形式。依靠城市化战略来解决“三农”问题，要推进新型工业化进程。一方面要进行产业结构调整升级，在大力发展高新技术产业，不断进行技术创新，用新技术、新设备、新工艺对传统产业进行改造的同时，还应重视增加就业岗位；在鼓励知识密集的高新技术产业、资金技术密集的重化工业和装备制造业等产业发展，促进工业结构高级化，提升工业现代化水平的同时，还应鼓励劳动密集型产业的发展，大力发展第三产业，充分发挥我国劳动力资源丰富、劳动力成本低的比较优势，扩大出口和增加就业岗位。另一方面要发展农村教育、加强农民的职业培训，提高农民素质，使农民具备就业竞争能力，促进农村劳动力有效转移，进城能够选择到适合的工作，在企业成为有一定技能的工业。