农村土地制度改革与新农村建设研究论文

摘要:我国现行的“集体所有,家庭经营”的农村土地制度明显具有行政主导的特征。这种农地制度虽存在着某些合理因素,但在产权结构上却存在着明显的缺陷,为此必须对其进行改革和完善。根据新农村建设的要求,农村土地制度改革的思路应是:进一步延长土地承包期或赋予农民永久使用权;允许农民以各种形式转让土地使用权;建立农村集体公地制度;实行以土地转让为条件的农村人口向城市迁移政策;在科学规划的基础上,规范地方政府的征地行为;将国家对农地的管理由政策管理转变为法制管理。

关键词:农村土地制度;产权结构;社会主义新农村

社会主义新农村建设是一个包括多方面目标和多方面要求的社会系统工程。单就经济方面而言,为了实现社会主义新农村建设的目标,一方面应尽快形成以工促农、以城带乡和不断加大社会各方面对农村投入的机制;另一方面,则应通过深化农村改革,扩大农民的自主权,为农村经济的进一步发展注入新的活力。农村土地制度是农村社会生活的基础,它与农村经济、政治、文化、道德有着密切的联系。只有建立完善的农村土地制度,才能全面地梳理好农村的经济与社会关系,逐步形成农村经济持续发展和农村社会不断进步的长效机制。然而,我国现行农地制度却存在着明显的缺陷,它不利于扩大农民的自主选择权,不利于在农村形成土地和劳动力等多种资源的优化配置机制,为此必须对其进行改革和完善。本文将主要论述现行农地制度的产权特征及其不能适应新农村建设的各种表现,并对如何深化农地制度改革,扎实推进新农村建设提出相应的政策建议。

一、现行农村土地制度的产权特征

我国现行的“集体所有,家庭经营”的农村土地制度是由传统的土地制度演变而来,它明显具有行政主导的特征。从建国初期由新政权主持的以均分为特征的,到迅速由初级形式向高级形式转变的农业合作化;从土地归几万人的公社所有甚至几十万人的县联社所有的化运动,到对实行“三级所有,队为基础”的制度;从土地承包制在全国的实行,到这一制度的多次调整,这些无不是在国家政策推动下实现的。

现行由政策主导的农地制度对维护农民的土地使用权和调动他们的积极性,满足经济建设对土地资源的需求,降低土地的使用成本,都起了极其重要的作用。首先,它保证了农民土地使用权的稳定。土地是农业的基本生产要素,也是农民生存之本。如果实行土地的私有制和自由买卖,将可能导致土地的过度集中和大量失地农民的出现,这对农业的发展和农村社会的稳定是极其不利的。反之,在国家政策的主导下,实行土地的集体所有和家庭经营,不仅有利于农业的稳定发展和国家的粮食安全,也平均了地权,给农民以基本生活保障,从而维护了农村社会的安定。其次,它减少或消除了地租,降低了土地的使用成本。根据马克思的地租理论,地租是构成土地价格的基本因素［1］。在现行农地制度下,由于不允许土地的自由转让,也就减少或消除了地租,降低了土地价格和使用成本,这对保证农民的基本收入和满足工业生产低成本扩张的需要起了重要作用。最后,它满足了现代化建设对土地资源迅速增长的需要。土地不仅是农业之本,也是工业化和城市化必不可少的要素。改革开放以来,我国经济一直保持着快速增长状态,并以低成本迅速扩大国内市场和开拓国际市场,这不能不说与土地的大量廉价供给有密切关系。而要做到这一点,没有国家对农地资源的控制是难以想象的。

现行农地制度虽然存在着一定的合理性,但在产权结构上却存在着明显的缺陷。按照产权经济学的解释,产权实质上是市场行为人之间的一种合约,它通常可以以当事人的信守得到履行,国家对产权的介入主要是运用立法方式保证产权的普遍实施［2］。因此,国家对非国有产权的介入必须是有限度的。如果国家过度地介入非国有产权,将会改变这种产权的内部结构,弱化这种产权的激励功能,降低其经济运行的效率,甚至影响资源优化配置机制的有效运行。

资源的优化配置是以完善的产权制度为基础的。完善的产权是由所有、使用、收益和处置等一系列相互对应的权利构成的权利束。它的主要功能是对财产所有者进行较强的激励和约束,使其能够按照市场价格和供求的变动进行投资或经营决策,将自己的资源投入到最短缺的领域中去,从而促进资源的合理配置。显然,现行农地制度并不是这样一种完善的产权制度,而只是一种残缺的产权制度。具体说来,其一,土地所有权名为集体所有,但产权形式的改变、经营方式的变更、经营期限的确定都掌握在国家手中,国家成了农地的实际所有者和支配者;其二,农民虽拥有土地的集体所有权,却没有规范的执行机制,农民在承包权的调整、土地转让、转让收入的分配等问题上,除听从于政府,还要听从于“村集体”;其三,农民虽拥有使用权,却不能自由转让,农民无法将这种使用权视为自己的真正财产;其四,由于承包期有限,不利于农民形成投入与产出的稳定预期,调动农民对土地进行长期投资的积极性;其五,中央政府将农地的直接管理权交给了地方政府,并允许地方政府可以按计划和单方给出的价格征用农地,使其享有了由征用和转让带来的巨额级差收入。

以上分析表明,现行农地制度虽存在着某些合理因素,但也存在许多不完善之处。因此,主张土地私有化或现行制度无须改变的观点都是不可取的。只有在坚持“集体所有,家庭经营,国家监管”基本框架不变的前提下,对其进行改革和完善,才能适应经济现代化和新农村建设过程中不断出现的新情况和新要求。

二、现行农地制度与新农村建设的矛盾

社会主义新农村建设的中心任务是促进农业增产、农民增收,并逐步改变农村的落后面貌。为此,扎实推进新农村建设,必须构建工农之间和城乡之间的互动机制,以推进以工促农、以城带乡;必须不断加大国家和社会各方面对农村的投入,加强农村基础设施建设;必须进一步稳定农民投入与产出的预期,调动农民向土地投入的积极性;必须推动土地的适度集中和规模经营,加快农业现代化的步伐;必须鼓励农村人口向城市转移,促进农村人口和土地资源的动态平衡,等等。显然,现行农地制度并不能适应这些要求。

扎实推进新农村建设,必须加强农村的基础设施建设,不断改善农村的生产生活条件。农村基础设施建设,包括乡村道路、农田水利、农村教育等方面的设施建设,这都需要占用一定数量的农田。如果因此调整土地承包权,不仅与国家现行承包权长期不变的政策相矛盾,还会引起农民之间的矛盾和纠纷。同时,我国农村地域广阔,基础设施建设点多面广,需要巨额资金投入,各种项目只能按轻重缓急的次序逐步展开,这就需要不断地变更农民的承包田。这种做法显然不利于稳定农民的预期,不利于鼓励农民开展现代农业建设。

在我国,土地是农民的主要财产和基本生活保障,是农民开创新的生产生活门路的主要资本。但是,现行农地制度却不利于土地的增值和转让时价值的充分实现。土地的价值是由多种因素决定的,其中包括气候、土地肥力、土地的种植结构、离市场的远近、运输条件,以及土地产权是否完善等因素。在新农村建设中,科技进步、农田基本建设的展开和交通条件的改善,都有利于降低农业成本,增加农业产出,实现土地的增值。但是,目前土地承包期短,农民经营行为短期化,则从另一方面制约了土地的增值。同时,由于土地转让仍受到多种限制,也使农民在转让时难以得到充分补偿。经济学的常识告诉我们,自由交易和充分竞争是商品的均衡价格或真实价值形成的前提。如果对竞争和交易进行限制,则只能使市场价格严重偏离其均衡价格。当前,国家虽允许农民出租或转让土地承包权,但却对转让范围严格限制在农村居民范围之内,而不允许非农村居民参与交易,这就大大降低了土地的转让收入。

新农村建设的核心目标是稳定地增加农民收入,逐步缩小城乡收入差距,使农民逐渐富裕起来。通常,要达到这样的目标必须实施以下两项措施:一是增加对农业的投入,加快现代农业建设,进一步挖掘农业增产和农民增收的潜力;二是鼓励农村人口向城市转移,推进土地的适度集中和规模经营。但是,目前的农地经营状况却很难满足这些要求。首先,农户经营规模小,承包期短,农民无力亦不愿意投入更多资金开展现代农业建设。其次,土地不能自由转让和充分变现,使农民无法将土地视为开创新的生产生活门路的可靠资本。众所周知,到目前为止,我国已有一亿多青壮年农民转移到城市,但这种转移并不稳固。其原因有二:一是这些农民无法在城市享有户籍、稳定职业和住房等基本生存条件,而将自己真正融入城市生活;二是农民不能通过土地转让获得充分补偿,他们宁将土地作为自己的最后保障也不愿低价转让土地。这就形成了我国的特有现象:大批青壮年农民在城市打工,而将土地交给年迈的父母耕种。劳动力资源的这种畸形配置,不仅不利于现代农业建设,也不利于激励农民提高自身素质,将自己打造成为能够适应现代化要求的高素质人才。

现行农地制度的一个重大缺陷是拥有集体所有权的农民却不拥有土地的处置权和全部收益权,这在近来年各级地方政府征地问题上的表现十分突出。自20世纪90年代中期以来,随着城市化进程的加快和城市土地出让的市场化,地方政府利用农地征用和转让获取巨大级差收入的动机有增无减,特别是地方官员出于区域间同级别官员职位晋升竞争中突出政绩的需要,过度地扩张城市,大力建设各类开发区,不断加大农地征用的规模［3］。按照现行制度规定,中央政府虽掌握农地的监管权,却将具体的执行权交给了地方政府。于是,地方政府就利用这种权力大量向农民征地。地方政府在征用农地时是按原用途补偿的标准对农民进行补偿的,这种补偿标准显然过低。据了解,铁路、高速公路等交通线工程用地每公顷补偿一般为7.5万～12万元,商业用地每公顷补偿为30万～45万元,发达地区和城市郊区用地每公顷补偿为45万～75万元［4］。由于补偿标准过低,农民无力在城市购房置业,加上在城市就业竞争中处于劣势地位,引起了大量农民失地又失业的现象,增加了社会不稳定的因素。

为应对由农地制度不完善引发的各种问题,近年来中央政府出台了一系列政策措施试图加以解决。全国人大常委会于2002年出台了《农村土地承包法》,将农民的土地承包权延长至30年;从2004年开始,采取一系列政策措施解决农地征用过程中发生的问题,如实行严格的耕地保护政策,强调土地规划的权威性,撤销了大批开发区,强化了土地监察的力度。这些措施虽然非常严厉,但由于监督成本过高和地方政府利用各种手段进行变通,实施的效果并不尽如人意。此外,中央政府出台的这些政策只是一些应急性措施,并未就产权制度作出新的安排,很难适应新农村建设这一新任务提出的新要求。所以,只有从经济现代化和新农村建设全局的角度出发进行前瞻性考虑和整体性设计,才能形成一套既相对稳定又能灵活应对现代化建设中不断出现的新形势的农村土地制度。

三、进一步改革农村土地制度的设想和建议

农村土地制度改革必须从经济现代化和新农村建设的全局出发,使之既有利于规范农村的经济社会生活,为农村经济社会发展注入新的活力,又有利于满足工业化和城市化对土地资源的需求,加快推进社会主义现代化的进程。具体地说,可以从以下几方面入手。

第一,进一步延长土地承包期或赋予农民土地的永久使用权。一是可以使农民将土地视为自己的永久财产,鼓励农民增加对土地的投入,从而促进农业劳动生产率的不断提高;二是可以通过促进土地的增值,使土地成为农民进行创业和向城市迁移的可靠资本;三是可以避免由于承包权不断调整带来的矛盾和冲突,维护农村社会的稳定。

第二,建立农村集体公用土地制度。在新农村建设中,乡村基础设施建设项目的展开,需要占用一定数量的土地,这就应在科学规划的基础上建立农村集体公用土地制度。农村公地应包括现有道路、水利和电力设施用地,文教等公用设施占地,空置的宅基地和少量农田。这些土地主要用于乡村道路的拓宽,水利、饮水和电力设施的建设,学校、娱乐和其他设施的完善,等等。在实行这一制度时,为了将少量农田转为公地,应在科学规划的基础上对农户的承包田进行一次性调整。经过调整,对继续作为耕地的地块应赋予农民长期或永久使用权,并不允许其改变用途;对划为公地的土地应按规划分期使用,对暂时闲置的公地可租给地块相邻的农户耕种。将空置的宅基地列入公地,是由于如果继续坚持一户一块宅基地的政策,随着农村人口的迁移和变动,某些宅基地可能处于空置状态。将空置的宅基地列入公地,就避免了这些土地的浪费。农村公地的性质当然是集体所有制,这些土地完全可以按照全体村民的意愿转为耕地。实行农村公地制度是为了满足农村基础设施建设的需要,以便在项目实施时不占用农民的耕地,从而维护农民土地使用权的长期稳定。

第三,允许农民以多种形式转让土地使用权。农民就业与从业途径的扩大,将使农民产生以多种形式转让土地使用权的要求,如短期租赁、有条件或有期限转让、永久转让等等。为了使土地转让有利于农业生产的稳定发展和促进土地的规模经营,国家应运用法律手段对土地使用权的转让进行规范和管理:对不改变用途的转让应不进行干涉;对可能改变用途的转让,有关部门应依法进行严格审查和监督;对土地转让过程中产生的各种违法行为进行严厉制裁。此外,为了避免土地的过度集中和由此带来的收入差距的扩大,各级政府应根据各地区的不同情况对土地经营的规模进行适当限制。

第四,实行以土地转让为条件的、激励性的农村人口向城市迁移政策。当前,导致“三农问题”的症结在于农村人多、地少,劳动力与土地资源处于严重不平衡状态。因此,为了加快新农村建设,必须实行以土地永久性转让为条件的、激励性的农村人口向城市迁移的政策。但是,鉴于目前城市的财政、就业、教育、社会保障等资源依然有限,还暂时只能实行有限制的城市户籍准入政策。对那些在城市中已取得稳定职业或收入者应允许在城市落户,并享受城市居民的一切福利待遇。但是,落户者必须以永久性地转让土地为先决条件。这样做,一方面有利于促进土地的规模经营;另一方面,则可以为迁移者在城市中购房或置业提供必要的资金保障。同时,为了激励农村人口向城市迁移,还可考虑给迁移者以适当的资金补助,补助金可出自各级政府用于农业补贴的增量资金。为了加快城市化步伐,吸引更多农村人口向城市迁移,各级地方政府还应从财政或土地转让金中抽出部分资金,用于兴建廉价的安居房,以成本价出售或出租给迁入者使用,使这些人能尽快在城市安居乐业。

第五,在科学规划的基础上规范地方政府的征地行为。当前,地方政府大量向农民征地是导致大批农民失地又失业的重要原因,这不仅动摇了农业的基础地位,也给城乡社会带来不安定的因素。为此,中央政府应在科学规划的基础上为各类城市制定长期的用地规划,严格控制各类城市今后各个时期的用地指标。同时,还应改革农地征用和补偿方式,可考虑将土地的征用和批租两个环节合并,并由地方政府和农民按一定比例共享由此带来的收入。

第六,国家对农地的监管应由政策管理转变为法制管理。对农地实行法制化管理,一是可以减少农村基层干部对农民生产经营活动的干预,给农民更多的经营自主权;二是可以将土地使用权的交易纳入法制化轨道,改善农村的经济秩序;三是可以规范地方政府的征地行为,促进土地资源的节约;四是可以将国家对农村的管理由以行政管理为主转变为以法制管理为主,从而增强农民的民主观念和自组织意识,加快农村的民主化进程。

参考文献:

［1］马克思.资本论:第3卷［M］.北京:人民出版社,2004:874－883.

［2］周其仁.产权与制度变迁中国改革的经验研究［M］.北京:社会科学文献出版社,2002:2－3.

［3］周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因［J］.经济研究,2004(6):33－40.

［4］国家统计局.中国统计年鉴2005［M］.北京:中国统计出版社,2006.