财政科研项目经费使用报销难解决对策

［摘要］“报销难”是财政科研项目经费使用中长期存在的突出问题，是影响科研人员科研积极性及科研绩效的重要问题。究其原因，主要有三个方面：一是现行科研经费使用政策存在不完善之处，二是有的科研单位科研经费管理水平不高，三是有的科研人员不熟悉科研经费使用政策。进入新发展阶段，贯彻新发展理念，构建“双循环”新发展格局应采取下列措施解决“报销难”，即继续深化科研经费“放管服”改革，进一步完善科研经费使用政策；提高科研经费管理水平，为解决“报销难”创造良好条件；科研人员主动学习掌握科研经费使用政策、熟悉报销手续、正确收集报销材料等，主动应对“报销难”的问题。

［关键词］“报销难”；科研经费使用政策；“放管服”改革；报销材料

“报销难”是财政科研项目经费使用中长期存在的突出问题。“报销难”耗费了科研人员很多的时间和精力，使科研人员无法全心全意搞研究，影响科研积极性和科研绩效。2016年以来，各级党委、政府不断深化科研领域“放管服”改革，制定了一系列关于科研经费使用政策的重要文件，对解决“报销难”起到了一定的促进作用，但是“报销难”并没有得到彻底解决。进入新发展阶段，贯彻新发展理念，构建“双循环”新发展格局，便要深入分析“报销难”的成因，以便采取针对性措施加以解决。

1财政科研项目经费使用“报销难”的成因

科研人员办理科研项目经费报销不顺利，例如，本可以很快办完报销手续却因为某些原因不得不等待更长时间、本可以报销的支出却因为某些原因而无法报销等，统称为“报销难”，也称“报销繁”“报账难”等。“报销难”原因很多，概括起来主要有三个方面：

1．1现行科研经费使用政策存在不完善之处导致“报销难”

1．1．1预算制度不合理导致“报销难”我国现行财政科研项目科研经费使用政策一般执行预算制度。预算制度存在不合理，是因为编制预算时很难准确预测到未来科研活动发生的实际支出而造成预算不准确、不科学，即执行预算时实际发生数与预算数不一致。在没有财务、财政专业人员指导下申报预算，课题组通常只能根据同类申报课题或过去申报课题的经验大致估计每个开支项目的金额，在执行过程中经费开支还会受到物价水平、通货膨胀指数等各种因素的影响，导致明细预算评估不准确［1］。实际数与预算数不一致，按照现行政策规定属于不按预算使用经费。预算和实际支出的不一致也是造成报销难的原因之一［2］。虽然现行制度允许调整预算，但是，调整预算需要办理审批手续，比较麻烦。而且，预算调整一次以后，随着科研活动的进行，经费支出环境的变化，预算可能还需要多次调整，这就是预算制度导致的“报销难”。1．1．2科研人员的智力劳动支出得不到合理补偿导致“报销难”按照现行政策规定，项目资金分为直接费用和间接费用。间接费用是指依托单位在组织实施项目过程中发生的无法在直接费用中列支的相关费用，主要用于补偿依托单位为了项目研究提供的现有仪器设备及房屋，水、电、气、暖消耗，有关管理费用，以及绩效支出等。绩效支出是指依托单位为了提高科研工作的绩效安排的相关支出。2016年以来制定的科研经费使用政策虽然提高了间接费用比例，使得可以用于奖励科研人员的绩效支出增加了，但是，还是无法合理补偿科研人员的智力劳动支出。在这种情况下，部分科研人员为了补偿自己的支出，通过开假票据等来申请报销。科研人员想方设法扩大科研经费支出，通过报销一些并非实际用于科研工作的票据用以补偿自己所投入的智力劳动［3］。在财务监督日益严格的情况下，假票据等很难通过审核，造成“报销难”。1．1．3“其他支出”科目内容不明确导致“报销难”各类科研经费使用政策关于经费开支范围都设置有“其他支出”科目。比如，《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》（财教〔2015〕15号）规定直接费用的开支范围包括设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、出版／文献／信息传播／知识产权事务费、劳务费、专家咨询费和其他支出。其他支出是用于项目研究过程中发生的除上述费用之外的支出，应当在申请预算时单独列示，单独核定。可见，“其他支出”是笼统的提法，其内容并不明确。科研人员在申请预算时可能会漏掉某些内容，但是，当实际发生其他支出时，因预算没有安排而无法报销，从而造成“报销难”。

1．2有的科研单位科研经费管理水平不高导致

“报销难”《科技部办公厅、财政部办公厅关于开展解决科研经费“报销繁”有关工作的通知》（国科办资〔2018〕122号）和《教育部办公厅关于开展解决科研经费“报销繁”有关工作的通知》（教财厅函〔2019〕8号）均要求科研单位解决“报销难”，但是，有的科研单位的“报销难”没有得到彻底解决，主要体现在三个方面：1．2．1有的科研单位制定的单位内部科研经费管理制度不合理现行科研经费使用政策需要通过科研单位制定内部科研经费管理制度来落地，但是，有的科研单位在制定单位内部科研经费管理制度时不敢简政放权，造成科研经费使用政策没有完全落地。单位在承接下放的经费管理权限时顾虑重重，担心秋后算账或被审计、纪检等部门找麻烦，仍按“严”口径管理科研经费。落实政策时，照搬照抄国家制度，导致政策在单位无法落地。在利用科研财务助理、信息化、信息公开等手段支撑科研服务工作方面主动作为不够［4］。此外，有的科研单位采用管理行政经费的制度来管理科研经费，但是，部分行政性制度不适用于科研活动［5］。单位内部科研经费管理制度不合理主要体现在以下几个方面：一是需要科研人员提交的证明材料过多，有时科研人员无法提供。比如，到偏远地区开展问卷调查、田野调查需要的交通、住宿、给调查对象的数据采集费方面的证明材料等。二是报销凭证需要签字的环节过多。一般规定是，报销金额越大，越需要更高级别的领导签字。但是，领导公务繁忙，这也给科研人员造成“报销难”。三是有的科研单位安排的报销时间不太合理。比如，规定只能在特定的时间段报账，其他时间不行，但是，这却与有的科研人员可以用于报账的时间发生冲突。1．2．2有的财务人员不熟悉科研经费使用政策影响报销效率科研经费报销时，财务人员需要审核原始凭证及其附件来判断科研活动的真实性、合法性、合理性，同时要审核原始凭证的完整性和准确性，这些都需要财务人员具备一定的科研政策水平，特别是对于合法性和合理性的判断，需要财务人员了解科研项目的专业背景和科研政策等。财务报销是一项政策性很强的工作，报销人对信息的了解程度，对科研经费报销政策的把握程度是决定能否加快报销进程、提高报销效率的关键因素［6］。但是，有的科研单位不重视对财务人员进行科研经费使用政策等相关知识的培训，导致一些财务人员不熟悉科研经费使用政策，本来可以更快办完报销手续的一些报销事项却不得不需要更多时间，导致“报销难”。1．2．3有的科研单位科研管理信息化水平不高现在是信息化时代，科研单位普遍建立有科研管理信息系统，用来管理科研事务和科研经费，提高管理效率。但是，有的单位建立的科研管理信息系统没有进行有效的资源整合，缺乏一个统一高效的科研信息共享平台。比如，科研管理、财务、资产、审计等相关部门信息不畅通，造成信息孤岛。各个信息处理系统间相互割裂，没有关联性，信息不能共享，只能靠科研人员在各个职能部门间人工问询和传递，大大降低了科研人员的科研积极性和报销效率［7］。科研人员与这些部门之间缺乏信息畅通，这是造成“报销难”的重要原因。

1．3科研人员自身原因造成的“报销难”

由于科研人员自身原因造成的“报销难”主要体现在不熟悉科研经费使用政策、不了解基本财务规范和报销程序、报销规定，造成重复劳动，效率低下。比如，科研人员提交给财务报销的发票如果不完整，即该填的项目没有填完，或者填得不准确，单位名称和纳税识别号等项目填得不对，财务人员按照规定将发票退回给科研人员，由科研人员去找原开票单位更正，科研人员不得不来回奔波，由此造成“报销难”。有的科研人员在填制报销单时没有填对或粘贴票据不规范，被财务人员要求重新填制或者重新粘贴，这也是一种“报销难”。

2解决财政科研项目经费使用“报销难”的对策

2．1继续深化科研经费

“放管服”改革，进一步完善科研经费使用政策“科研经费使用难、报销难，表面上是经费问题、服务问题，根本原因是科研管理模式和经费使用制度问题［8］。”因此，应继续深化科研经费“放管服”改革，进一步完善科研经费使用政策。2．1．1进一步完善预算制度首先，进一步简化预算编制。简化预算编制是2016年以来财政科研项目经费使用制度改革的重要内容之一。中办发〔2016〕50号文件提出“简化预算编制”，国发〔2018〕25号文件提出“开展简化科研项目经费预算编制试点”。今后应进一步简化预算编制，基本思路是将项目资助强度（或资助额度）作为项目预算总额，其中的直接费用预算总额和间接费用预算总额按规定比例确定，不再编制直接费用明细预算。因为预算编制不准确，而且目前政策允许进行预算调剂，调剂权限很多下放给了科研单位，科研单位实际上只负责审批，具体怎么调剂则由科研人员决定，这样做的结果是按照科研人员进行科研活动的实际需要使用经费，其结果与不编制明细预算是一样的，编制直接费用明细预算并允许进行调剂只不过是增加了过程的麻烦而已。其次，淡化预算控制。由科研人员根据科研活动的实际需要在直接费用预算总额内使用经费，不受明细预算的约束。这样做可使科研经费使用符合科学研究规律，从而有利于解决“报销难”。同时，因为科研项目资助总额不变，科研人员和科研单位都无权调增预算，因此，不会造成财政资金的浪费。最后，细化经费决算。在简化预算编制及淡化预算控制的情况下，项目结项时应细化经费决算，这样才能如实掌握科研项目的实际成本、成本构成及经费结余情况。同时，给科研人员传递明确信号，即前面简化预算编制及淡化预算控制是出于尊重科研规律及对科研人员的信任，但是并不意味着科研人员使用科研经费不受到应有的制约和监督。2．1．2尽快提高间接费用比例提高间接费用比例有两个主要的好处：一是随着间接费用比例的提高，可用于激励科研人员的绩效支出随着增加，因为绩效支出是凭绩效报销，而不需要发票，从而避免了粘贴发票的麻烦，有利于解决“报销难”；二是科研人员的智力劳动支出得到更合理补偿后，降低了去开虚假发票报销的冲动，也有利于解决“报销难”。国发〔2018〕25号文件提出“对试验设备依赖程度低和实验材料耗费少的基础研究、软件开发、集成电路设计等智力密集型项目，提高间接经费比例，500万元以下的部分为不超过30％，500万元至1000万元的部分为不超过25％，1000万元以上的部分为不超过20％。对数学等纯理论基础研究项目，可进一步根据实际情况适当调整间接经费比例”。这表明，对于智力密集型项目、纯理论基础研究项目，科研经费管理使用改革的方向是提高间接费用比例。因此，相关财政科研项目经费使用政策应尽快做出调整，提高间接费用比例。2．1．3进一步明确“其他支出”科目的内容首先，应制定正面清单，明确可报销的内容，比如笔墨纸张等办公用品、通信等网络服务费、邮电费、培训费、市内交通费等，正面清单应当是开放型的，其好处是可以随着形势的变化而进行补充。制定正面清单的意义在于明确地告诉科研人员有哪些开支是可以报销的，避免让科研人员自己去设想而漏掉一些可能的项目，因为一旦漏掉就无法申请预算，造成“报销难”。其次，制定负面清单，明确不能报销的内容，比如吃饭，旅游，购买眼镜、耳机、书架等，其意义在于消除“灰色地带”，明确告诉科研人员哪些支出是不能报销的。

2．2提高科研单位科研经费管理水平，为解决“报销难”创造良好条件

2．2．1进一步完善科研单位内部科研经费管理制度科研单位应切实利用好科研“放管服”政策赋予的权限，制定有利于解决“报销难”的内部管理制度。首先，在科研活动调研及差旅费管理上，制定有别于政务活动和行政经费管理的符合科研规律的管理制度。比如，允许科研人员在不与单位正常工作有冲突的情况下根据自身需要自行安排调研时间，允许科研人员按照地区住宿费包干上限标准使用住宿费而不需要发票报销，允许科研人员开私家车调研而给予报销汽油费和路桥费等。其次，在预算调剂上，将科研单位拥有的调剂权限尽量下放给科研人员，而不需要办理专门审批手续，因为科研人员是科研项目的内行人。再次，在间接费用的分配上尽量提高绩效支出所占的比例，使科研人员能够得到更合理的补偿。最后，在报销审批环节和报销材料提供上能减尽减，即优化报销流程，简化报销程序，减少无效审批环节，减少提供不必要的材料，尽量提高审批效率。2．2．2提高财务人员的科研经费使用政策水平在科研经费报销中，财务人员需要掌握科研经费使用政策的规定，包括国家层面制定的有关科研经费使用政策、各部委层面制定的科研经费使用政策、地方层面制定的科研经费使用政策和单位内部制定的科研经费内部管理制度等。加强对财务人员的科研经费使用政策培训是科研单位的重要责任，科研单位应通过聘请专家授课、外出培训、网上授课等方式为财务人员学习科研经费使用政策创造良好条件。只有财务人员政策水平提高了，工作效率才能提高，才能更好地为解决“报销难”创造条件。2．2．3提高科研单位科研管理信息化水平“只需跑一次”是各地政府在优化营商环境中为市场主体提供优质服务的一种做法。科研单位也应按照科研人员“只需跑一次”财务即可完成报销的目标优化科研管理信息系统，提高科研管理信息化水平。首先，网上审核签字。科研人员通过微信、电脑终端等填制报销单，并将原始凭证及其附件扫描上传，提交给财务人员审核签字，财务人员如果发现报销单填制错误或者原始凭证及其附件不符合要求，则要求科研人员按照规定更正后再提交。财务人员审核签字后直接通过科研管理信息系统告知科研人员，由科研人员将报销单及原始凭证等传递给需要审核签字的部门和人员，直到完成审核签字手续。其次，预约报销。科研人员通过科研管理信息系统向财务部门预约报销时间，这样可避免报销时因财务业务繁忙而被迫长时间排队等待的状况。最后，科研人员只跑一次财务即可完成报销工作。科研人员按照预约的报销时间到财务部门，打印出经过有关部门和人员审核签字的报销单，将实际的原始凭证及附件交给财务人员，由财务人员据以同事先网上提交的原始凭证及附件核对，确保两者相符，即完成报销手续。在整个报销过程中，利用了网络传递凭证等材料的便捷，尽量让科研人员少跑腿，提高效率，解决“报销难”。目前的信息技术水平对于建立这样的信息系统并不复杂，但是，前提是必须把系统的功能需求和思路理顺清楚。

2．3科研人员应主动应对“报销难”

虽然现行科研经费使用政策要求科研单位建立健全科研财务助理制度，利用科研财务助理为科研人员在项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算和验收等方面提供专业化服务，以解决“报销难”等问题。但是，科研人员（特别是项目负责人）不应把解决“报销难”问题的希望全部寄托在科研财务助理身上。首先，科研人员（特别是项目负责人）是科研活动的主体，应该主动把握科研经费使用的全局和动态。其次，科研财务助理从科研人员处拿到发票应等原始凭证再向财务报销，若发票等原始凭证不符合要求，则须返还给科研人员，由科研人员去跟开票单位沟通解决，即在科研报销中科研财务助理不能完全替代科研人员。最后，有的科研项目资助经费很少（如社科类科研项目及层次较低的科技类科研项目），课题组没有能力从科研经费中给科研财务助理支付费用。因此，科研人员自身应做出必要的努力，主动应对“报销难”。2．3．1主动学习掌握科研经费使用政策科研人员虽然很繁忙，但是主动学习掌握科研经费使用政策是必要的、可行的。首先，科研人员通过学习，掌握科研经费使用政策是怎样规定的，应该怎么做、可以怎么做、不能怎么做等，从而主动遵守相关规定，避免出现违规违法行为。其次，科研人员参与学习，有利于从国家视角理解科研经费使用政策制定的真实意图，即国家从有限的财政资金中拿出一部分资助科研项目研究是为了促进科学研究事业的发展，再通过科研事业的发展来促进经济社会文化生态文明发展和人民生活改善等，国家希望通过“放管服”改革调动科研人员的积极性，提升科研绩效。同时，国家也要合理保证资助的经费不被浪费，因而还是要进行适度的管控。科研人员只有理解科研经费使用政策制定的真实意图，才能保持良好的科研心态，接受科研经费使用政策的制约。再次，科研人员通过学习，了解科研经费使用政策存在的问题，向政策制定部门提出修改完善的意见和建议，推动政策制定部门修改完善科研经费使用政策。因为科研人员比其他人更了解特定科研项目的科研活动状况、经费使用状况及科研经费使用政策存在的问题，科研人员向政策制定部门提出的意见和建议“最接地气”。最后，科研人员是智商相对高、学习能力相对强的一个群体，只要怀着积极主动学习的态度，投入一定的时间精力，掌握一定的科研经费使用政策并不困难。2．3．2主动熟悉科研经费报销手续科研经费报销手续主要包括按照财务制度规范要求填制报销单、粘贴需要的原始凭证及其附件、找有关部门和人员签字等，这些手续虽然并不复杂，但是，科研人员若不熟悉，则可能会填错报销单等。轻则需要重新填制，浪费时间；重则可能造成无法报销的严重后果。因此，科研人员应主动熟悉科研经费报销手续。在获得科研项目立项后，应积极主动地向财务部门或者承担过科研项目研究的科研人员咨询、了解报销手续，事先做到心中有底，这样报销起来就不会出现低级错误。2．3．3正确收集报销材料办理科研经费报销必须依据一定的报销材料。比如，报销绩效支出，虽然没有外来原始凭证，但是，科研人员应编制绩效支出报销单（自制原始凭证），列示发放绩效的科研人员姓名、身份证号、银行卡号、手机号等信息，经科研人员及有关部门人员签字后作为报销依据。专家咨询费、劳务费的发放手续与绩效支出一样。如果要报销文印费、办公用品费，则需要刷公务卡，由对方单位开具发票并提供刷卡小票。对方单位开具发票应列示明细信息，比如，购买办公用品应分别列示品名、规格、型号列示数量、单价、金额等信息，购买图书应分别列示书名、数量、单价、金额等信息，而不能笼统地列示办公用品、图书及金额。科研人员在对方单位开具发票时应提示按照规范要求开具，否则无法报销。总之，科研人员必须正确收集报销材料，包括车票、飞机票、住宿票、出差审批单等信息，并整理好、保管好，报销时才不会因缺失报销材料而造成“报销难”。

3结语

财政科研项目经费使用“报销难”是由于科研经费使用政策、科研单位科研经费管理水平及科研人员科研政策水平等多个方面因素造成的，单独采取某个方面的措施显然无法解决问题，因此，应采取综合的办法，即三管齐下的办法来解决。

主要参考文献

［1］张明阳．我国财政科研经费管理的问题与对策分析［J］．学术评论，2018（6）：83－90．

［2］徐慧晔．“放管服”背景下的高校科研经费管理与财务风险管控问题探讨［J］．经济师，2020（2）：186－188．

［3］佘佐明，周长敏，吴健．高校科研经费管理中科研人员智力成本补偿问题思考［J］．科技经济导刊，2018（8）：131－132．

［4］李宝智．科研经费管理的困境与出路［J］．中国注册会计师，2019（2）：103－105．

［5］陈懿．关于当前高校科研经费报销管理的认识与思考［J］．教育财会研究，2016（8）：58－62．

［6］陈菁．高校科研经费“报销难”的成因及对策研究［J］．商业会计，2019（7）：80－83．

［7］贾丽．我国高校科研经费报销存在的问题及其对策［J］．科技经济导刊，2019（18）：173－174．

［8］管明军．从源头治理科研经费报销难［N］．中国社会科学报，2018－12－25．

作者：韦善宁 单位：中国共产党广西壮族自治区委员会党校