公共政策执行偏差分析

摘要：在政策过程中，政策执行连接了政策规划和政策评估,是将政策由设想到落地的关键过程，是实现公共政策目标的最终阶段。然而，现实社会中在政策执行的过程中出现了一些偏差，不仅影响政策目标的实现，同时产生了不亮的社会影响和资源浪费。本文分析了我国现阶段公共政策在执行过程中出现的偏差行为，分析原因并探讨防治这些偏离行为的有效途径。

关键词：公共政策；政策执行偏差；路径选择

公共政策执行是公共政策执行者通过建立组织机构，调动政策资源，进行科学配置，采取行动，将政策观念形态由设想到落地，达到实现政策目标的动态过程。政策方案的落地生根，有赖于科学高效的政策执行。

一、政策过程与执行偏差分析

（一）公共政策过程分析。公共政策分析模式就是从公共政策的由推行到终结的各阶段的环节出发，将公共政策视为多环节紧密衔接的动态系统，通过对各环节的分析与提炼，探索其内在规律。一般来说，从政策过程角度出发，包括制定、执行、评估、监控、终结，每个环节都有其特定的意义和功能并产生一定的活动效果。政策的制定与执行是紧密衔接的，离开科学高效的执行，终归是空中楼阁，镜花水月，无法发挥其强大的社会、经济效益。正是因为影响政策执行的原因复杂多变，经常会出现政策执行结果与目标背离的情况，导致政策执行偏差。（二）公共政策执行偏差的表现与危害。政策执行偏差，一般是指在政策实施过程中,政策效果偏离实际目标，出现执行与目标之间出现差距，甚至偏离原目标，并产生不良社会结果的政策现象。在传统的公共行政实践中，学者们一般都将研究的重点放在如何构建更加科学高效的公共政策上，假设政策在执行过程中一定会符合既定目标。然而，受各方面因素的影响，政策执行的结果往往不尽如人意，效果不佳。具体来说，主要表现在以下几个方面：1.公共政策随意、机械执行政策频繁调整，稳定性得不到保证。政策执行缺乏大局观念破坏了政策的稳定性。2.公共政策的执行者可能会根据个体的风险偏好与利益需求对政策内容进行取舍，影响公共政策的完整性。3.公共政策替代执行，对原有政策进行关键部分的替换，实际执行中的政策与原有政策严重不一致。公共政策执行偏差不仅降低了公权力的权威性，同时导致了政府公信力与形象受损，甚至危及政府统治的合法性，造成政治经济社会生活的无序和混乱，不利于和谐社会的构建。

二、公共政策执行偏差的成因

（一）政策本身的因素。在公共管理领域，政策效果不如预期大多是政策设计本身的缺陷有关。因此，分析对政策本身各项要素进行全面分析，有助于提升政策制定的科学性，促进政策有效执行。1.政策的正确性政策的正确性，首先要求其内容和引领方向不能偏离国家总体治理目标，同时要求在政策的各阶段均应有科学理论的支持、阶段间逻辑衔接严密，实施步骤科学有序。2.政策的具体明确性政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在，是执行者行动的参考与依据，同时政策的具体明确性也可作为执行效果与标准的评估和控制。政策的科学性体现在有明确的目标指向，明确指出改进的目标，同时在执行的方法、形式上做出具体明确的要求。3.政策资源的充足性在明确的目标的前提下，相应的执行部门与人员的支撑也必不可少。行之有效的政策有赖于社会各部分、各行为主体的积极配合和支撑，在执行过程中将调动大量的社会资源，如果资源配置不佳，那么，政策执行的结果也不能达到预期的政策目标。（二）执行机构管理缺陷以及执行人员素质和态度。1.执行机构的管理缺陷。管理的缺陷主要表现为：（1）组织结构不合理。组织结构说明了政策执行过程中各机构的设置和关系，设置职能分配与功能属性；（2）执行机构中沟通和协调困难。不良的沟通将阻碍政策落地实行，思想不统一或是执行方式、内容、标准不一；（3）政策关系处理不当。政策执行是一项复杂的社会实践，涉及主体众多，一旦某些关系处理不当，会影响政策整体实施的效果。2.政策执行者的政策水平和管理水平。如果执行者尤其是领导者没有对政策实质的把握能力，一方面将难以争取政策相关的资源，另一方面将无法做好前期的宣传指导与执行方案的设计，这将导致后期执行过程中不能沟通和协调各种关系，从而难以有效地执行政策实现目标。（三）目标团体对政策执行的影响。目标团体是指政策直接作用、影响的对象。政策是否能实现既定目标，是一个双向互动的过程，政策效果很大程度上取决于目标团体的态度。如果政策目标对于执行主体与政策高度认同，能够积极配合政策的执行，那么政策执行过程中的阻力就小，反之，阻力就大，政策将难以得到贯彻和落实。目标团体的配合度是影响政策效果的关键因素之一。（四）政策环境的制约。政策的制定存在一定的延后性，因此在推行时往往社会经济环境已经发生了新的变化，尽管在政策制定时对社会、经济、公众的发展和反应已做了预测和应对方案，但由于政策执行的复杂性，其精度其实是有限的。

三、公共政策执行偏差的路径选择

在政策过程视角下研究公共政策执行偏差的治理对策，要从政策制定到执行整个过程来考察。只有将这些相关联的环节做好，才能最大限度地减少公共政策执行过程中的偏差，最终实现公共政策有效实施。（一）科学合理地制定公共政策。政策内容的科学性是政策有效执行的前提。1、政策制定过程的科学性，首先，注重调查研究。只有以实事求是、注重调查的态度制定政策，其次，运用群众的智慧、集思广益，广泛征求意见，对政策内容不断加以完善；最后，要注重政策执行实验。通过实验发现政策执行过程中可能出现的问题，为科学合理地制定政策提供例证和参考。2、政策内容的科学性，政策内容的制定必须坚持大局观，从宏观的角度把握政策整体计调，确保政策的连续性、稳定性、同时具备合理的弹性。（二）全面提高政策执行者素质，提供对政策的认知水平。政策的执行主体是人，作为政策执行的关键因素从政策执行主体自身来看，首先要提高认知，充分学习理解政策。当政策制定和颁布后，政策执行者只有通过对政策深入学习，才能真正理解其执行目标、价值导向、资源配置，为政策执行成功打下基础。（三）协调各方利益，加强公民参与的制度化建设。公共政策执行应实现公共利益与组织的共同利益和个人利益的和谐与均衡。构建合理的利益结构，尽可能地满足公民合理的利益需求，提高公民参与政策过程的积极性。在科学制定政策的过程中，协调好各方面的利益关系具有至关重要的意义。（四）优化政策执行的环境。政策的执行受到所处社会环境的影响和制约，为此就必须优化政策的执行环境。首先，优化政治经济环境。安定、和谐的政治社会环境，既能保证经济持续、稳定的发展，有助于政府各项政策的顺利推行。同时利用公共舆论的导向性，进行政策宣传，为政策的有效执行奠定良好的群众基础。其次，深耕公众心理。从政策相关主体来看，无论是政策执行者，还是民众对政策的认同度与接受度，均对政策执行效果有着十分密切的关系。通过宣传政策，明确政策的目标和意义，加强政策执行者与目标群体的认同感与配合度，激发主观能动性，加强思想政治工作，增强执行者和民众的心理承受力。

参考文献：

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作者:杨斌 单位:河南财经政法大学