公共管理与政策研究分析

一、引言

每个学科都有普遍而独特的大问题，无此不足以立学科［1］。哲学探讨的核心问题是本体论、价值论和认识论，即真、善、美之根本。数学的巅峰是破解世界级的猜想或难题，不断将人们对数学的认知边界向前推进。在自然科学，一个范式（paradigm）会确立本学科最重大的问题，所以常规科学都围绕这些问题展开。所以，大科学要回答大问题，比如物理学、化学、生物学、医学等。例如，物理学探究引力波等重大问题，以期追索宇宙的起源。在社会科学，不同学科也会探讨大“科学”问题，如经济学、政治学、社会学、心理学。在公共管理和公共政策这样的应用学科，同样需要回答大问题。比如在国际商务领域，学者们孜孜以求的大问题是：什么决定了企业的国际成败［2］？那么，公共管理与政策领域是否存在值得关注的大问题？在探讨公共管理（学）的大问题之前，我们需要明确的是公共管理的大问题还是公共管理学的大问题。从实务的角度而言，公共管理实践有亟待破解的重大问题。从学科的立场来说，公共管理学科也存在必须面对的重大问题。理论与实践并非并驾齐驱，二者也未必亦步亦趋。与此同时，本文未将公共管理与公共政策加以区分，也未特别区分公共行政与公共管理。虽然公共管理与公共政策开始逐渐分化为两个领域，但是一直以来二者的联系多于差别。公共管理关注公共组织及其运转，以及政治与行政的互动关系；公共政策涉及政策的设计、形成、执行与评估等环节，而其每个环节都同公共管理密不可分。因此，本文将二者互换使用，并认为至少目前我们可以探讨共同的大问题。我们生活在一个伟大的时代和伟大的国家，如果我们无法提出和尝试回答一些伟大的问题，那么我们的学科存在的意义是什么？我们作为这个学科的学者工作的价值何在？陈立齐指出，西方公共行政的实践和学术都狭隘地关注管理组织的技术问题，而同大问题和国家目标相脱节。如前所述，有关中国和西方公共行政的技术或科学方面，早已有了相当的共识。关于公共行政学科和职业的范围和目的，例如大问题，则还没有形成足够共识。的确，关于这些大问题会是什么，甚至可能都不会取得共识［3］。基于大问题对学科发展的深远意义，本文回顾了公共管理学科对大问题的求索与争论，并探讨了大问题的定义与标准。结合最近中国公共管理青年学者的努力与反思，本文提出了未来公共管理研究值得关注的大问题。

二、何谓公共管理领域的大问题

既然每个学科都在追求大问题，那么什么算是“大”问题？苹果手机有一个经典广告词，即“Biggerthanbigger”，直译为“比更大还更大”或“比逼格更有逼格”，意译则是“岂止于大”或“越来越大”。不管何种翻译，“大”和“更大”都是人们向往的状态。毕竟，埋头苦干前要先明确方向，否则就是南辕北辙。何谓大问题？什么称得上是大问题？对此，有学者总结了不同学科对大问题的求索，发现大问题至少具备三个核心特征。首先，大问题往往需要投入大量时间和资源才能解决，即大问题不是轻而易举就可以解决的难题；其次，大问题有潜力产生显著和持久的影响，即大问题有很强的联动性，可以对社会形成强大的影响力；最后，大问题能够促进一个领域的知识发展，使一个领域乃至多个领域都能够不断积累知识［1］。从上面三个标准来看，大问题是难以回答且有可能产生较大的学术贡献和社会影响的问题。那么，公共管理的大问题是什么？RobertD．Behn［4］较早提出了这个问题：什么是真正重要的问题？什么是公共管理研究应该聚焦的问题？我希望许多学者都可以发展他们自己的公共管理大问题清单。我们应该传播、论证、捍卫、修正和进一步论证这些问题。我们不仅应该认真思考数据和方法论，而且应该严肃思考问题———大问题。我们应该决定它们是什么，回答它们中的一些，并修订这个清单。我们应该总是将我们的注意力聚集到这些大问题上。然后，当公共管理学者们聚在一起时，我们也会讨论“公共管理的大问题”［4］。为此，Behn［4］提出了三大“候选”问题：微观管理、激励、绩效测量。（1）微观管理问题是公共管理者如何才能打破微观管理循环，避免繁文缛节导致的恶性循环。（2）激励问题是公共管理者如何激励公职人员以及政府以外的其他人员，使他们可以富有活力地完成公共目的。（3）绩效测量问题是公共管理者如何测量公共部门的绩效，以帮助组织实现目标。Behn［4］的提议一石激起千层浪，引发了《公共行政评论》（PAR）后续多篇论文的跟进。为此，PAR在1996年以来组织了多次大问题（BigQuestions／BigIssues）争鸣专栏，对公共管理领域的大问题进行持续探讨［5，6］。Kirlin［5］认为民主国家的公共行政（PublicAdministration）所关注的大问题，不同于Behn探讨的公共管理（PublicManagement）的大问题。对此，他提出了四个评判大问题的标准：实现民主政体、将单个公共组织层面的重要价值问题提升到社会层面、直面集体行动的工具复杂性、鼓励更有效的社会学习。他列出了七个可以探讨的大问题，包括：“什么是支持民主政体的集体行动工具？什么是非政府集体行动的合适角色？如何在基于功能的组织结构设计同基于地理的组织结构设计之间求得权衡？如何解决国家与地方的政治领域存在的张力？哪些决策可以脱离政治并服从理性？如何在中立胜任力、代表性、领导力之间求得平衡？如何提升社会学习？”Kirlin的探讨说明，在民主体制下的公共行政问题要超越微观的公共管理问题。Kirlin［6］还指出，在确定何谓大问题时，我们面临的最大挑战是，我们习惯于太过关注公共部门日复一日的运营问题，而忽略了公共管理置身其中的更大的社会。换言之，大问题不应狭隘地围绕公共组织管理，而要聚焦公共管理如何影响社会。Neumann［7］指出，从科学的角度而言，目前公共管理所关注的大问题“足够大”吗？他认为，作为公共管理的真正大问题，“它们必须是最基础层面的问题———它们必须解决这个学科在其最核心的要素所具备的最本质的实质和动态”［7］。比如，什么是一个“公共”组织的本质？公共组织如何与其环境联系在一起？管理公共组织意味着什么？Behn［4］提出的大问题都是实际应用的，而未能深入到更基本的层次，即对公共组织的理解。与此同时，大问题也要随着学科范式而变迁，如基于复杂性、非线性等理论进展去理解公共组织。还有学者认为，对于识别“大问题”本身要有一套方法论，而目前的探讨在这方面是缺失的［8］。Callahan［8］指出，与其非此即彼地纠缠于关注组织管理还是社会，不若将二者结合在一起。社会有多个层次，将这些不同层次联系在一起，可以说明为什么公共管理领域如此纷繁复杂却又相互勾连。为此，他提出了四个可以研究的问题，它们将组织与制度联系在一起。这些问题包括：“（1）什么把制度与公共组织联系在一起，从而促进集体问题解决所必需的合作？（2）什么是组织与制度层面的联系，它们促进了民主自治和有限授权的政府？（3）公共管理的什么特征促进了公众对公共组织和制度的信任？（4）什么通过公共部门的组织促进了制度适应？”显然，Callahan［8］试图弥合Behn［4］与Kirlin［5］之间的分歧，说明宏观制度和微观组织的问题都是大问题，但更大的问题是如何将二者整合为一体。与此同时，针对公共管理分领域的大问题也日益兴起，比如公共管理网络的大问题［9］、公共价值理论的大问题［10］、非营利组织管理的大问题［11，12］、行政伦理的大问题［13］、公共行政教育的大问题［14］、公共部门绩效管理的大问题［15］。这些探讨表明，公共管理学科日益分化，而不同子领域在追求各自的大问题，尽管它们同母学科有很大的关联。大问题的探讨和修正往往同学科发展的重大事件密不可分，比如明诺布鲁克会议在“大问题”的塑造方面就扮演重要角色［16］。明诺布鲁克会议是以美国锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心召开的三次公共管理会议命名的，该会每20年召开一次，代表了本学科走向的风向标。1968年首次召开时，明诺布鲁克会议由一批青年学者发起，逐步厘清了民主行政和社会公平的重要意涵。1988年，第二届明诺布鲁克会议召开，关注到市场化与管理主义的凸显意义。2008年，第三届明诺布鲁克会议召开，网络治理和协作公共管理日趋成为学者们关注的重点。与此同时，明诺布鲁克会议也从纯粹的美国公共管理走向全球公共管理，吸引大批国际学者的参与和争锋。明诺布鲁克会议意在为年轻学者提供一个同资深学者分庭抗礼的平台，使叛逆派、“造反派”“少壮派”可以站起来，引领本学科朝着新方向发展。所以，明诺布鲁克会议意味着学科研究走向的断裂与连续、间断与均衡、转换与承传，也是大问题不断凝练和更新的重要场域。就此意义而言，我们需要类似明诺布鲁克会议这样的平台，使学界可以就一个时期的大问题展开论辩，使大问题越辩越明。

三、中国公共管理领域的大问题

关于中国公共管理领域的大问题，一些学者进行了有益探讨［17－21］。张正军［21］回归了美国公共管理领域有关大问题的争论，并指出了中国在这方面的适用性。Mingus和Jing［17］认为，可以套用Behn［4］的框架去建构中国公共管理研究的大问题，并针对性地提出了类似的大问题清单。马骏［19］指出，我们要挣脱知识障碍的束缚，唤起和激发本学科的学术想象力。曹堂哲［18］提出公共管理问题的类型学，从价值和事实两个维度出发，提炼了五种问题，包括科学发现类问题、评估类问题、技术设计类问题、批判类问题和诠释类问题，它们分别对应五种研究方法论，包括实证主义、评估研究、技术设计、批判主义和诠释主义。最近，颜昌武［20］再次回顾了公共行政学的大问题之争，并探讨了中国公共行政学的大问题。上述学者的研究表明，有关中国公共管理研究的大问题之争是有意义的，尽管我们迄今尚无法达成共识。陈立齐［3］认为，与Behn提出的三个大问题相比，还有更大的问题等待我们去提出和回答。他指出，公共行政的大问题应该将公共行政同世界舞台上一个国家的期望联系在一起，包括：历史地看，公共行政在国家兴亡中扮演什么角色？公共行政在当下和未来可以做什么来帮助一个国家取得成功（或者预防一个国家走向失败）？对于所有国家而言，公共行政的普适价值（例如职业伦理）如果有的话，会是什么？如果可能，西方国家可以从中国学到什么，中国又可以从西方国家学到什么？因此，本文尝试探讨中国公共管理研究的“候选”大问题，以及其所应具备的特征。首先，大问题要不“跑偏”，要紧扣关乎学科生死存亡和荣辱与共的根本问题。对于本学科而言，什么是我们安身立命且不得不回答的问题？什么是我们孜孜以求且绕不开的问题？揭示了这些问题，或许就对本学科的大问题有了基本认识。比如，《公共行政的精神》一书就认为公共性、社会公平和公民精神是本学科的精神实质，也是值得关注的大问题［22］。由此可见，明确本学科可以一以贯之去持之以恒地求索的根本问题，才能说这是大问题。其次，大问题要大，但也要小，即要建立问题树并形成一个问题的丛林。比如，要坚持大视野、小切口，以小见大和见微知著。Behn在提出大问题时就是遵循这一原则，即每个大问题下应有若干小问题，它们为不断壮大的学者群体提供源源不断的问题源。与此同时，这也意味着学者之间的学术分工与合作也日益紧密，从属于某个大问题的小问题得以解决，则可以汇聚而解决更大的问题，以此类推而形成居于累积性的知识体系。最后，大问题要细，要考虑到公共管理学的多范式与多源流特征，不同细分领域要有不同的细分大问题。公共管理学科和其他学科一样，开始日益分化和细化，出现了明显的劳动分工趋势。一个明显的例子，就是不断丰富的学术研讨会的组织形式。过去的学术研讨会，你走进任何一个房间，都会找到共同话题和共同语言。但是，如今的学术研讨会动辄上千人，连续多日并安排上百场分论坛，而学者们也会分门别类地进入不同的分论坛，彼此之间的共同兴趣则让位于不同细分领域的专业方向。这意味着我们所谓的大问题，既要有宏大视野，也要有专业精深。整个学科要对大问题有共识，尽管同时要允许细分领域的分歧。此外，大问题要情境化（contextualiza－tion），即探讨植根于本土中国与全球视野的大问题。与此同时，大问题要持久，要历久弥新地屹立在学科前沿，使我们不仅关注眼前的问题，而且指引我们探讨一百年后的大问题乃至千年大计。如果是关于公共管理学科的大问题，我们首先需要回答的问题是，中国公共管理学科所面临的大问题，是否不同于其他国家或国际学术共同体。中国的社会文化、政治体制在很多根本方面同其他国家大相径庭，这使我们会认为中国的公共管理研究需要追求不同于其他国家的大问题。果如此，我们将会距离普适的大问题相去甚远，而只能回答中国学者所感兴趣的问题。由此可见，在大问题的立场上会反映我们是孤芳自赏、自我陶醉、自我欣赏，还是富有更广泛的责任感，致力于推进全人类的普适问题。比如，联合国千年发展目标这样的代表全人类的大问题，既是实务界面临的重大挑战，也是学术界需要回应和投入的大问题。这意味着情境化或本土化的问题从属于更具普适性的问题，只有后者才是更加值得求索的大问题。当然，公共管理学是一个多元方法论流派的领域［18］，既有实证主义，也有后实证主义和反实证主义；既有现代性，也有后现代主义和批判理论［23］。从后现代主义的视角而言，就是要解构和消弭科层、权威、主导等现代概念，而更加关注少数派、弱势群体和平等。就此而言，大问题固然至关重要，小问题也并非无足轻重。一个看似小的问题，对于其所涉及的群体而言却可能是天大的问题。“风起于青萍之末，浪成于微澜之间。”大问题也是在不断演化的，这意味着我们现在视为大问题的问题，在未来可能要让位于其他问题，而这些问题在现在或许只是我们忽视的小问题。因此，我们关注和求索大问题，并不意味着抹杀小问题的重要性。但是在资源和注意力都有限的情况下，我们需要有所取舍，而大问题则往往是我们的不二之选。

四、学科大问题的求索与争鸣

为了推动公共管理与政策研究者对“重大问题”的关注，凝聚共识，促进学科的研究进展，2018年6月15日，我们在第九届中美公共管理国际会议举办前夕，召开“公共管理与政策的重大问题”青年论坛，邀请几位青年学者共聚一堂，探讨我们学科的大问题。我们邀请国内公共管理学科“80后”的部分青年学者，希望他们可以带来新思维。复旦大学的朱春奎、《甘肃行政学院学报》的主编罗梁波、国家行政学院的何哲也参会，对与会学者的发言进行点评。这些青年学者从不同角度发表看法，探讨他们认为的一个最需要关注的重大问题。我作为主持人，穿针引线地烘托研讨，并记述和反思他们的观点。本期刊载张乾友和张平的论文，未来有高翔、李文钊、吕孝礼和王欢明的论文陆续刊出。每一个时代都会有自己的重大问题，一个学科的价值在于能否敏锐捕捉和回答这些大问题，为时代的秩序建构提供解释性框架和问题解决方案。在寻找解决方案和从事研究时，我们需要首先思考的问题是：大问题是什么？在新时代，公共管理与政策面临哪些重大问题呢？这是每一个公共管理与政策研究者都需要认真对待的问题，对其深思可以为学科发展指明方向。南京大学政府管理学院副教授张乾友认为，绩效合法性是公共管理领域值得关注的大问题。他认为，在社会深度转型的大背景下，行政国家的合法性关乎本学科的许多方面，是特别需要关注的大问题。复旦大学国际关系与公共事务学院副教授张平提出公共财政领域的大问题，认为要建立现代财政制度，包括预算、税制和政府间财政关系。对此，他提出要关注房地产税和遗产税的研究，涉足公共服务定价机制研究，探讨财政制度建设如何有益于居民的选择权与社会公平。浙江大学公共管理学院副教授高翔认为，我们对效率有诸多误解，而效率问题才是公共管理值得回答的大问题。她探讨了三种效率，包括资源配置、资金使用效率、职能管理效率。她借用西蒙的满意原则和效率准则，认为效率就是有限理性人在给定资源下实现目标的过程，而公共管理要加强对效率的正确认识和深入研究。中国人民大学公共管理学院教授李文钊提出因果推理的方法论，认为这是公共政策研究领域值得关注的大问题。他提出在学科发展中有四种驱动路径，包括问题、理论、方法和数据。他认为科学传统是为了知识而知识，而因果推理领域的方法创新有助于回答大问题。清华大学公共管理学院副教授吕孝礼认为，要处理好学科研究的存量与增量问题，即先回顾过去和现状，再去考虑未来。他认为，大问题一方面是与其他学科边界联系的问题，另一方面是超越学科边界的问题。为此要借鉴其他学科，探寻普适规律并巩固学科范式。他指出，学者要敢于和实践者对话，因为通过他们的双眼才能发现我们所看不到的问题和规律。他对2012—2016年的中国危机管理研究进行回顾与综述，认为可靠性（reliability）和韧性（resilience）的概念对公共管理有重要的启示和意义。大连理工大学公共管理系副教授王欢明提出，在政府与社会资本合作（PPP）领域值得关注的大问题是公共服务公私合作治理。中国许多PPP并非公私合作，而主要是公公合作，即政府与国有企业合作。对此，他认为需要从微观、中观和宏观层面去探究其背后的影响因素，而这是PPP领域特别需要予以考察的大问题。朱春奎在评论中指出，从张金鉴在1935年发表中国第一本公共管理教材算起，我们要关注百年以后2035年公共管理要干什么。他认为，首先是要研究财政问题，没有钱是办不了事的。其次，公共管理脱胎于政治学科，但是对政策过程的研究反而很少，这方面需要加强。最后，需要关注行为实验研究，尽可能地开展跨学科研究。他还认为，要拓宽学科的框架和视野，更有创意地涉猎更广泛的领域。何哲在评论中指出，我们如何区分本学科与其他学科，是我们需要关注的大问题。这就涉及划分学科所根据的视角，比如经济学是关注效用，政治学是聚焦权力，社会学是探讨关系，而管理学是追求效率。他指出，伟大的问题往往是简单的问题，是长期的问题，是面向未来的时代问题。对此，他提出在第四次工业革命的背景下，网络是公共管理的大问题。当然，公共管理的大问题与公共管理学的大问题是不同的，这就涉及理论与实践是契合还是背离的关系，以及学者与实践者的对话基础何在的问题。罗梁波在评论中指出，要关注公共管理的价值和精神问题，如非营利组织管理、网络治理等问题。他提出探讨大问题时，要区分不同的视角，注重探讨宏观问题的微观基础。许多话语和概念是舶来品，与中国实践难以对接。但是，大问题也不应过分情境化，也不应过多涉及价值观。比如，将美国理论套用中国现实往往似是而非或格格不入，需要关注中国的政治体系及其中的公共管理大问题。

五、结论

中国公共管理学在过去30余年经历了飞速发展，但从知识增长和学科定位而言，还需要正本清源［24］。从上述记述可以看到，几位学者对中国公共管理和政策领域的大问题并没有取得共识，对于何谓大问题、大问题如何铺陈以及大问题的表征，都还没有形成一致观点。一些学者关注本学科的一些基础性问题，另一些学者已经开始就其所处的细分领域进行大问题反思。尽管如此，这种探讨是有意义的，因为它至少揭示了当前学科范式付诸阙如的现状。然而，恰恰是多元范式的并行和多种流派的竞逐，才使公共管理和政策领域呈现如此异彩纷呈的景象，也为问题的丛生和大问题的凸显提供了肥沃的土壤。就此而言，我们或许不应急于对当前学科研究的问题进行宣判，给某个问题打上“大问题”的标签。“让子弹飞一会儿”，学科演进可能会自然而然就水到渠成。至为重要的是，对公共管理和政策大问题的探讨不应局限于政府内部的微观管理实务或具体领域的政策，而应将其置于更大的场域，从国家、社会和全球三个维度予以定位。从国家层面而言，我们应将国家治理体系和治理能力现代化作为公共管理领域应该关注和回答的大问题。公共管理和政策领域不应在国家治理的大问题上缺席和失声，而应发出自己的学科声音，将公共管理与国家治理联系在一起。从社会角度来说，我们应该探究公共管理如何影响社会，以及社会中的其他利益相关者如何回应和影响公共管理。公共管理不是处于真空之中的“自说自话”，而是要审视公共管理如何影响社会公平。着眼于全球视野，我们需要回答中国公共管理研究能够为全球知识界提供怎样的概念、理论、证据和知识。只有当本土化的努力能够贡献于普适的全人类知识时，我们才能说这种努力是学科意义上的大问题。更为重要的是，我们不仅要孜孜不倦地提出大问题，而且要加倍努力地回答大问题。“有用的答案必须是理论上稳健的、经验上精确的和可以行动起来的。”［6］这意味着作为公共管理学者，在对本学科的大问题有了基本认识以后，要行动起来开展理论导向的经验研究，并将研究所得的知识转化为管理主张和政策建议。正是在不断提出和回答问题的过程中，大问题才逐渐浮出水面，并显露出其本真的面貌。

作者:马亮 单位:中国人民大学