推进交通投融资创新转型

导语：推进交通投融资创新转型一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

20世纪后20年，全球公用企业的运营管理与监管治理模式发生了较大的变化，即市场化改革取向的模式代替了原有的计划模式。我国的公用企业，特别是最早形成的交通投融资平台、有效地推进市场化改革，取得了较大成就。进入21世纪以后，美国等国暴发的大规模停电等公用企业事件，引发了人们对于公用企业的再思考。同样作为公用企业的交通投融资平台进入了发展的新阶段后，迫切需要推进后市场化改革来予以应对。

一、交通投融资平台市场化改革的基本特征

1.改革的核心是筹集建设资金。在成立交通投融资平台之前，基础设施建设资金来源经历了3个阶段：第一阶段是政府直接投资，第二阶段是利用国外政府和国外金融机构贷款，第三阶段是通过政府直接或变相担保下的商业银行贷款。但1994年颁布的《预算法》和1995年颁布的《担保法》禁止地方政府发行地方债券和提供担保。为了突破融资瓶颈和法律制约，地方政府进行投融资体制改革，交通等投融资平台应运而生。省级交通投融资平台的资金主要来自于以下5个方面：一是财政及行业主管部门补助；二是收费公路运营收益；三是企业盈余；四是市场融资；五是公路经营权转让。

2.改革的制度基础是用户付费。正是有了收费公路制度，使地方政府通过设立公司化的交通投融资平台，转移、积聚大量资源，不仅满足了地方加快发展的需要，而且事实上形成了政府的“类财政”的收入来源。通行费收入占据了平台企业资金的重要来源，并且由于通行费收入成为平台企业的稳定现金流，才能使平台企业真正发挥融资功能，由收费收入及带来的融资能力占到了整个资金来源的96%。

3.改革的表现形式是公司化运作。在整个公用事业的市场化改革浪潮中有两种公司所有制形式，一种是政府所有，一种是投资者所有。一般而言，全国的省级交通投融资平台都是政府所有。政府或者作为其出资人代表的国资委是省级交通投融资平台的股东。在公司的治理结构中，政府及行业主管部门在其中均发挥了重要作用，各相关主体的职责相对清晰。

总之，交通投融资平台市场化的改革，实现了一系列与传统计划管理不同的转变：从提供的服务上看，由免费的普通公路向收费的高速公路转变；从投融资的责任载体看，由政府作为交通投融资载体向以政府为背景的公司化运作的平台企业转变；从资金的来源分析看，由政府财政资金作为主要来源，向以收费、银行贷款及资本市场为主要来源转变；从资金的使用时间来看，由历史积累的资金为主向以未来透支为主转变。市场化的改革使交通基础设施建设的资金来源有了两条大通道：一是政府之外的社会资金的转移通道；二是未来预期收益的即期贴现通道。市场化的改革基本满足了政府对稀缺性资本的竞争性需求。

二、后市场化改革的基本特征

把2008年以后的交通投融资平台的改革定位为后市场化改革的阶段。在这个阶段，投融资平台的目标将从强调融资的效率转向突出交通基础设施的公共性，核心是要在市场化改革阶段创造使用价值的基础上，创造价值。后市场化改革有如下特征和重点：

1.投融资平台的功能从筹集资金为重点转向以高效率地提供高品质交通基础设施服务为重点。随着政府财力的增长和交通基础设施的日趋完善，大规模的交通基础设施投资特别是高速公路投资将进入一个平稳甚至是下降的发展态势中。投融资平台的主要矛盾已不再是资金矛盾，而是公众日益增长的出行需求与低品质的交通基础设施服务之间的矛盾；是日益老化的设施设备与低成本、高效率维护之间的矛盾。因此，平台企业应真正引入私人部门以绩效为基础的管理理念和做法，以切实改善平台运营的效率、有效性和可靠性。投融资平台要从传统企业管理向现代化企业管理转变，建设更加开放、市场化的现代管理机制，真正实现管理的集约化和现代化。其重点应该是呼应公众对于交通服务的各种诉求，如保障道路的通行安全、最大程度减少拥堵、降低出行综合成本、完善环境保护等。

2.投融资平台的财务基础从垄断性的通行费制度转向以价值创造为核心的服务产业深度开发为主。投融资平台良好的财务运行既是平台自身运行的需要，也是更好地为公众提供交通服务的需要。平台的资金和效益来源也不应再由政府部门提供直接资助。保持交通投融资平台的持续盈利能力和良好的财务基础，重要的途径就是围绕交通基础服务业做精、做强、做大关联产业和相关资源的增值开发。要从服务基础设施建设，向通过主动服务市场获取收益转变。这种转变包括主动谋求交通设施现代化进程中的机遇，共享因基础设施改善而带来的整个社会价值与效率提升的成果，包括：建立多元产业驱动的内生发展模式，在结构调整、质量提高、效益提升的基础上，实现平台的可持续发展，逐步提高非收费业务对于整个平台的利润贡献率，参与交通相关的物流、产业金融等服务的深度开发。

3.投融资平台的运行方式从封闭式管理转向以增加信息透明度为主的参与式管理。与一般的市场经济组织不同，对于提供交通基础设施这类公共产品的组织而言，公共政策具有特别重要的意义。同时，由于公用事业对社会的重要性，它们通常比其他行为受到更多监督。这种公众监督的公开实施，是与公共政策的制定和实施结合在一起的。市场化的改革使投融资平台成为了市场经济主体，但它只对政府负责，对于公众的要求并不十分关注。但随着公共服务的加强，公共政策将越来越受到公众舆论的影响。投融资平台的管理者与其被动地接受政策变动的影响，不如主动提高公众的参与度。比如，对于收费标准的调整，高速公路投资总额、里程长度、贷款期限、维护成本、服务质量水平、社会承受能力、收费流向等诸多因素均应在广纳民意之后给予制度化的核定，进行综合考量。这种参与式管理的核心是信息的公开，而这种参与式管理对管理者提出了更高要求，特别是当公共政策与公司政策出现冲突时更加明显。

4.投融资平台的所有权治理结构从单一的国有独资转向混和所有制。在市场化改革推进过程中，广东、浙江等省份都有通过市场招标的方式转让高速公路经营权获取建设资金的案例，但出现了民营资本“挑肥弃瘦”的现象，反而影响了交通基础设施整体服务的公共性。目前高速公路的经营主要采取了两种所有制形式：国有独资和投资者所有制。随着高收益高速公路的减少，以及对收费经营权转让日趋严格的控制，社会投资者所有并直接运营的高速公路基本上没有增加。同时，在投融资平台的层面，基本上都是国有独资。目前来看，社会资本仍可以在两个层面上提升交通基础设施服务的整体水平：一是投融资平台层面，通过债权或股权方式引入社会资本，形成混合所有制。二是在系统的运营层面以及与交通关联产业（如交通信息服务、交通物流、智能交通产品、交通节能减排等）层面引入社会资本，政府拥有整个交通基础设施系统工程，但服务、养护等都可以包给民营企业。随着民营企业在交通基础设施运营和产业开发方面经验日益丰富，混合所有制的作用将逐步显现。

5.投融资平台的组织模式从传统的等级制管理转向现代网络化管理模式转变。传统的公用事业管理一般是采用科层制管理，不存在外部承包商。随着交通基础设施规模不断扩大、网络逐步完善、公众需求越来越高、平台管理越来越开放、管理日益专业化和精细化，科层制的管理模式将不能满足反应速度和服务品质的要求。应对这些挑战的组织模式将是网络化管理，以权力下放和组织架构的扁平化为特征。网络化管理模式使平台管理的参与主体数量增多，主动性增强，更愿意承担风险，包括与民营企业合作提供公用事业服务，使投融资平台能够对所有利益相关者的需求负责并做出回应。

三、推进交通投融资平台后市场化改革的建议

1.保持财务的良性运转是后市场化改革的前提。无论投融资平台何种所有权形式占据主导地位，采取何种运行方式和组织模式，通过收费制度还是价值创造活动，都必须有足够的合理收入能使所有关键部门保持良性运转。政府部门在要求投融资平台扩大基础设施服务的供给能力，或者调整收费标准和收费期限时，必须要充分考虑到投融资平台的财务风险，特别是现金流风险。投融资平台在做非公用事业的产业开发时，必须保持谨慎的态度，围绕着与交通投融资平台相关联的现代服务业，以投入量大、回报周期长的资源性开发项目为主。政府部门应该在项目资源的开发上提供足够的帮助。

2.从制度设计上保持平台相关方的利益平衡是后市场化改革的基本策略。新的发展阶段的交通投融资平台必然是开放式、合作式和参与者式的。应在政府部门、公众和平台企业三者间寻找利益与目标的最优平衡，并从制度设计上为相关利益方提供参与的渠道和发挥作用的机制。应充分提高平台企业和公众对于项目开发与服务设计的参与度，放开对平台企业股权方面的控制。政策的重点应该放在投融资平台运行的成本数据公开透明和运作规范化方面。

3.提高平台的生产效率是后市场化改革的核心。提高生产效率主要通过两大途径：一是现代化的管理制度，包括在平台层面引入混合所有制，在组织结构层面推进事业部制和管理的扁平化；二是新技术特别信息技术的运用。

4.培养平台管理人员的关键技能和道德素养是后市场化改革的基本保障。交通投融平台中从事实际工作的工程类人员往往关心专业技能而疏于关心公众的需求；管理类人员则服从上级政治领导。从传统的官僚管理到新公共管理，需要培养一批既有传统奉献精神，又能顺应市场导向管理要求的管理人员和工程技术人员。管理和工程人员应该有一种独特的服务精神特质，以便保持公众的信任，在具有冲突利益的公众与股东之间保持公正，定期向公众公开披露企业的运营信息以最大限度地实现公共服务的目标。