中国古代公共管理概念制度建立

随着社会主义市场经济和民主政治的发展，中国社会的治理模式也处于嬗变的过程当中。对于社会治理模式的演变，张康之认为分三个步骤：以权力为基础的是社会治理模式中的第一步———统治型的管理模式；依据法律为基础的是社会治理模式中的第二步———科学型的管理模式；以道德为基础的是社会治理模式中的第三步———服务型的管理模式。［1］当前，我国政府对社会的治理正处于从科学型管理模式向服务型管理模式的转变时期。公共管理作为一种服务型的社会管理模式，它是以道德为基础的社会治理选择，目的是实现社会“公共利益”。具体而言，就是要构建符合服务型管理模式需要的公共管理主体的道德意识。文章对中国历史上的公共伦理化制度构建的相关轨迹进行梳理，以期对现代中国社会公共管理伦理化制度的构建产生积极作用。

一、中国历史上公共管理伦理化实践的弊病

1、臣民意识与私民意识的养成

在中国数千年浓厚的封建政治文化背景下，肇始于“家天下”的政权组织形式，成为了缺乏规则意识和契约意识的官本位现象的滥觞，如《诗经》中说“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”［2］，把整个天下的人和物作为了君王的私有财产，并不断孕化成森严等级制度的“三纲五常”作为人们从公共社会事务管理到日常生活的根本准则，最终导致了“天下奉一人”的愚忠愚孝的政治伦理规则痼疾。同时，封建统治者有选择性地推崇“君子有三畏：畏天命，畏大人，畏圣人之言”［3］等儒家思想，营造了以家长制为中心的几千年的伦理规范。中国人在此伦理规范下养成了表现等级制度的“私民”意识，广大人民大众是被排除在作为公共管理主体之外的，在人民剥削压榨的基础上形成了关心民众也仅是出于统治者的“圣德”、“恩宠”等。正如现代学者俞可平指出，公民参与对于政治发展而言，意义极为重大。而中国数千年传统最为缺乏的无疑就是“公民参与”的意识，于是逐渐养成了各自为政的私民心态。梁启超在《国民浅训》中说：“我国人……一涉公字，其事立败。……公林无不斩伐，公路无不芜梗，公田无不侵占，公园无不毁坏。有一公物于此，在西人则以为此物我固有一份也，乃拥护而保全之，使我能长享此份。在中国人则以为此物我固有一份也，乃急取我一份所有者割归独享，又乘他人之不觉或无力抵抗，则并他人之一份所有而篡取之。”［4］当然历史传统中也不乏一些诸如“天下大同”、“天下为公”、“民胞物与”等先进思想，却也是以维护封建专制统治基础为前提，或是囿于自身阶级局限性并没有形成彻底的革命思想体系。

2、建国以来国家公务管理主体系统的民主和人文精神熏陶的缺失

新中国建立之初到改革开放前，在传统理想模式影响下，奉行的是大而全的无产阶级世界观和以集体主义为核心的社会主义价值观为基本的伦理制度。国家公共管理伦理的基本内容就是：毫不利己、专门利人、大公无私，把个人的一切全部交给党和国家，为了国家的利益，可以舍弃一切，没有个人的点滴私利。表现为自“五·四”以来出于革命斗争需要对于传统文化矫枉过正的批判与决裂，尤其是“”的十年浩劫，几乎使数千年传统思想中有助于建立良好公共管理伦理化体系的精髓丧失殆尽。改革开放后，中国又忙于脱贫致富，对于基本的公民意识培育也只是口号似的为多，缺乏系统性；在公共管理的伦理制度培育上整个社会更是过多的偏重“应试教育”。

二、中国历史上建立管理主体伦理道德意识的渠道

1、“五伦八德”是建立管理主体道德意识的基本渠道

“五伦”：父子有亲，夫妇有别，长幼有序，君臣有义，朋友有信；“八德”则是指自宋代形成的“孝，悌，忠，信，礼，义，廉，耻”。“五伦”与“八德”体现了传统文化下中国人的基本道德观。

中国古代国家公共管理主体的道德意识绝大部分也是从“五伦”、“八德”中衍化出来的。梁启超在《新民说》“论公德”一节中就曾批评中国传统的“五伦”大多为私德，其三德纯属家族伦理，朋友和君臣二伦仅为不完全的社会伦理。他说：“凡人对于社会之义务，决不徒在相知之朋友而已。即已绝迹不与人交者，仍于社会上有不可不尽之责任。”［5］然而，“五伦八德”也明显包含了传统社会中从国家、社会到家庭、个人的伦理规范，形成了一套“修身、齐家、治国、平天下”的体系，以及“推恩足以保四海”的“为天地立心、为生民立命、为往圣继绝学、为万世开太平”的“大公”思想。

2．社会价值观中公共管理伦理思想的萌芽

希望具有普遍关怀和强烈规范色彩思想的公共伦理思想在中国战国中晚期就已出现。“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养。……力恶其不出于身也，不必为己。”［6］《礼记·礼运》中希望人人都要有普遍关怀的思想，照顾他人家庭，为他人出财出力。这样的社会价值观中萌芽出了具有强烈规范色彩的普遍范畴的关怀思想。但其中“公”与“私”是处在尖锐对立当中的，在具有强烈规范色彩的普遍关怀的道德内涵的映照下，个人利益、个人意愿无论如何理解，正当性都很低，是应当压抑和去除的事物。《韩非子·八说》里说道：“博习辩智如孔、墨，孔、墨不耕耨，则国何得焉？修孝寡欲如曾、史不战攻，则国何利焉？匹夫有私便，人主有公利。不作而养足，不仕而明显，此私便也。息文学而明法度，塞私便而一功劳，此公利也。”［7］韩非子认为博学孝道可能是妨碍“公利”的“私便”。其中彰显出来的法家公共伦理思想，具有浓厚的普遍主义的色彩。不只官吏，连人民都应该牺牲所有的“个人利益和个人意愿”。韩非子思想中，明显的是以公共为善，以个人利益、个人愿望为恶。希望具有普遍关怀和强烈规范色彩思想的公共伦理思想的萌芽，对中国人的心灵产生了铺天盖地式的影响，近乎根深蒂固地藏在中国人的内心当中。近现代中国公共管理制度的道德理想的一个重要部分就是把“公共管理主体”当中的“个人意愿”排除，个人的存在几乎变成道德理念的化身。

3、中国历史上建立管理主体伦理道德意识的主要渠道儒家崇尚的“家族思想”和“家国一体”观念，表现出来就是统一意识和整体意识。整个社会中的个体及其权利依附、淹没于群体中，呈现出一种虚无状态。孔子的“圣、贤、君子、小人”是对人的等级差别的分类；孟子认为，人是一个类，离开了“类”的个体是不存在的；荀子提出了“明分使群”的思想，人为人是群体的人。在儒家的“家族思想”和“家国一体”观念影响下，历史上管理主体的伦理道德意识中没有鲜明个体的概念，个体在这样的伦理道德集体意识中就是应该被消解于群体或社会中的。“家族思想”和“家国一体”的观念经常是与某种理想的心态联系在一起的，很少涉及到人的实际行为或者社会范式。“公共”领域的含义又相当模糊，基本上没有特定的场域，国家或者政府是“公共”用得最多的代名词。“家族思想”和“家国一体”观根植于历史上的公共管理伦理制度中，使得历史上中国公共管理伦理制度本身就带有缺乏领域性的特点。

三、历史传统公共管理伦理化制度构建路径的启示

1、是个人利益与公共利益冲突的产物

历史中的路径指出，公共伦理关系是个人利益冲突的产物，首先要在公共管理中明确，对待个人意愿、个人利益、个人权力的态度是构建公共管理伦理化制度的指导思想。公共管理的主体要保障社会中个人意愿、个人利益和个人权力的正当诉求。

2、必须梳理出现代“公共”的明确场域“共产党员无论何时何地都不应以个人利益放在第一位，而应以个人利益服从于民族的和人民群众的利益。”［8］《中国共产党在民族战争中的地位》使用“无论何时何地”来界定公共管理伦理化的场域。刘少奇的《论共产党员的修养》中也有相似的论述：“一个共产党员，在任何时候、任何问题上，都应该首先想到党的整体利益，都要把党的利益摆在前面，把个人问题、个人利益摆在服从的地位。……这就是共产主义道德的最高表现，就是无产阶级政党原则性的最高表现，就是无产阶级意识纯洁的最高表现。”［9］《论共产党员的修养》中“在任何时候、任何问题上”也没有公共场域的明确标示。

公共意识、公共管理伦理化中的“任何时候、任何问题”是一种高远的理想。随着中国社会的发展，“公共”也还是有一定场域的，公共和个人也不是完全对立的，更不是完全统一的。集体利益当中包含着合理的个人利益，曾称此为“公中有私”，并且提出了“公外有私”［10］的主张。由于中国传统社会从来没有在公共领域与私人领域之间筑起一道足以保障个体权利的刚性的制度规则和法律程序，所以任何人都可以随便地把西方社会人人平等的自由民主，转换成为明则利他，实则利己，公私不分，私而侵公的伦理关系。

3、必须注意对个人意愿与群体利益关系自省的引导

公共伦理关系建立在对个体与群体的共同利益关系和对个体融于群体之中的长远利益的领悟之上。人类的动物性会本能地关注自身，道金斯在《自私的基因》中提出：“基因永远是自私的，其目的就是繁衍自身，个体只是基因的奴仆。”［11］脱离这个事实，高谈集体利益高于个体利益、少数人的利益服从于多数人的利益的民主，注定是空洞而不能长久的。

构建公共管理伦理化制度，必须要把公共管理伦理关系定位在实际生活的层次，重点在个人与社会的关系上构建自省的模式。因为公共伦理关系不同于其他社会控制手段，它虽然是高度社会化和理性化的产物，但每一次公共管理伦理行为的实践却不是强制和必然的，它是以个体的自由意志为前提的。现代社会中，很多公共管理的主体仍有“为生民立命”之心，但在个人行为实践上，他们并不能都充分地处理好个人利益权群体利益的关系，这是因为他们缺乏意识与实践的自省。没有对个人意愿与群体利益关系自省的引导，个人意愿与群体利益在实践中永远都处在脱节的可能之中。

具有悠久的公共伦理文化，中国公共伦理文化它注重精神生活，注重个人的自我价值的充分体现，同时，历史中的中国公共伦理文化更强调礼乐教化。当前我国正处于科学型管理模式向服务型管理模式的转变时期，法律条文还处在逐步完善的过程当中，公共管理的主体就更需要符合公共管理伦理化制度的教化和规范的此时期发展趋势。