自主创新示范区行政执法研究

【摘要】洛阳自主创新示范区自获批以来，随着核心区扩容，辐射区渐成气候，企业创新越来越多，社会管理进入新常态，行政执法中核心区执法主体缺失、辐射区执法单打独斗、执法人员法治素养不高等问题逐渐凸显。这就需要自创区赋予核心区相应执法权力，建立科技执法联合协作机制和执法信息共享机制，加强法治队伍建设，也需要自创区提升执法人员的法治思维和法治方式。

【关键词】洛阳；国家自主创新示范区；行政执法

国家自主创新示范区是支撑引领区域发展的创新高地，是培育壮大新产业新动能的重要引擎，是汇聚高端创新资源和要素的重要载体。2016年4月5日郑洛新国家自主创新示范区获批建设，成为我国第12个国家自主创新示范区。自创区是把双刃剑，如果政策制定实施到位，有利于产业结构转型升级；如果创新氛围未能养成、环境未能优化提升，则将阻碍一个城市的进一步发展。自创区的发展离不开方方面面的支撑，法治保障是其中重要一环。

一、洛阳国家自主创新示范区行政执法的现状

洛阳国家自主创新示范区自获批以来，受到洛阳市市委、市政府的高度重视，无论是制度建设、执法保障，还是司法保护、普法宣传都取得了长足的进展，但自创区还存在很多不足，尤其是行政执法已日渐成为自创区发展的瓶颈。第一，法律依据亟待完善。虽然洛阳市市委、市政府对自创区进行了顶层设计，编制了《洛阳自创区发展规划纲要》，相关部门制定了多项扶持政策，但令人遗憾的是，与体制机制改革有关的政策很少，针对行政执法尤其是各区之间统一执法的政策更是空白，各区在联合执法过程中只能以联席会议的通知或者彼此之间达成一致的协议为依据，执法所依据的法律缺失导致联合执法次数少、效果差。第二，执法力度仍需增强。自创区获批以来，洛阳市知识产权局在自创区开展了专利执法“护航”专项活动。2017年开展专利执法检查3次，累计受理各类专利案件172件，同比增长34%，其中查处假冒专利行为案件95件，结案率为100%。同时关注网上侵权，积极开展专项治理，引导企业网站自查自纠，防范专利侵权风险，共处理相关案件66件。纵向而言，洛阳市知识产权局的行政执法工作已取得明显进展，但相较于其他自创区，执法检查的次数、服务对象的人数、受理案件的件数仍处于较低水平，有待进一步提升。第三，科技执法司法有待衔接。知识产权保护对于洛阳自创区而言，说起来重要、做起来次要、忙起来不要。虽然洛阳市高新区人民法院是河南省唯一一家有权审理知识产权案件的基层法院，洛阳市中级人民法院又是河南省实行知识产权案件“三审合一”的两个试点法院之一，但洛阳市并未用足司法优势，截至目前，洛阳市尚未成立专门的知识产权法院，这就为自创区的科技执法与司法有效衔接造成了不便。再加上知识产权局虽与洛阳市法院、洛阳市检察院之间建立了沟通协商机制，但这一机制在实际运行中效果不佳，执法与司法案件的认定标准有待统一。

二、洛阳国家自主创新示范区行政执法不力的原因

洛阳国家自主创新示范区以洛阳市高新技术开发区为核心区，以涧西区、西工区、洛龙区和伊滨经济技术开发区为辐射区，虽已形成核心区和辐射区优势互补、错位发展、特色明显的产业格局，但各区之间各自为政、行政执法单打独斗，影响了行政执法的整体推进。首先，高新区执法主体缺失。洛阳市高新区管委会是市政府的派出机构，法律主体地位不明确，省辖市级管理权限尚未得到全面落实，执法权更是受限。因为在行政法领域，派出机构一般不具有行政主体资格，只能以设立机关的名义实施行政行为。高新区的多项执法都要由上级机构委托，而根据法律规定委托执法不能够转委托，由此造成高新区乡镇政府缺少执法权，这就导致高新区日常执法工作的两难：第一，需要乡镇政府配合的执法实际上难以开展；第二，乡镇政府发现违法情况后，只能看不能管，需求助于区相关执法部门，从而造成执法成本加大、执法难度增加、执法效率降低。与此同时，上级机关委托或派驻在高新区的执法工作人员，或多或少认为这些工作与自己单位无关，缺乏执法责任感，进而制约了工作的顺利进行。随着自创区建设的逐步推进，管委会小政府大服务、精简高效的体制优势日益弱化，执法权缺失更使得高新区“小马拉大车”。其次，辐射区各自为政，单打独斗。除伊滨区外，辐射区均是一级行政区域，拥有自己的执法机构和执法队伍，尽管人员少、规模小，但机构齐全。由于这些执法机构相互之间并无行政隶属关系，再加上彼此缺乏长期有效的协商交流机制，使得各区在行政执法时互不相商、各行其是。再加上现行法律未能穷尽执法机关所有的行政行为，为了有效发挥政府行政管理的职能，必须赋予政府一定的自由裁量权。而洛阳自创区各辐射区在执法过程中，对执法自由裁量权制定的标准并不相同，因此对同类案件、同类事项、同类行为，由于执法主体不同，执法结果也不一致。同在自创区，却难以给予行政相对人公平公正的处理结果，执法的偏颇难免引发当事人的质疑。再次，执法主体分散导致推诿扯皮。目前，洛阳市与自创区有关的行政执法主体包括知识产权局、工商行政管理局、公安局、检验检疫局、海关等，由于相关部门执法边界并不清晰，相互之间职能既存在交叉又存在冲突，这就造成执法过程中有利之时相关部门蜂拥而上，无利之时相互敷衍，对行政相对人合法权利的保护更无从谈起。执法主体的多元难免造成部门立法、地方立法的争权、弃责和低质量的问题，操作中极易产生因执法依据、执法主体等方面扯皮打架导致行政法治危机和增大社会代价的问题，更为尴尬的是，目前洛阳市知识产权局在科技执法过程中只有调查权没有处罚权，这就更难对不法行为人形成有力震慑，无形中为执法增加了难度。最后，执法人员法治素养有待提高。随着依法治国的全面推进，行政相对人依法维权的意识逐渐高涨，但部分执法人员存在着学法愿望不强、守法意识不够、尊法观念不强、用法能力不足的问题。他们在行政执法中时不时会出现重实体轻程序的情况，随意执法时有发生，该作为时不作为、不该作为时乱作为。或是应该受理的案件不受理，或是应该启动的程序不启动，或是执法时不按规定出示证件，或是调查取证时获取证据不合法、证据关联性不足不能形成完整的证据链，或是暴力执法、言语失当，类似的错误示范只会让法律的权威性受损。

三、提升洛阳自创区行政执法的对策

第一，在自创区内建立科技行政执法联合协作机制。针对自创区内集中存在的知识产权违法行为，应开展联合执法。在执法前，洛阳市政府应制定相应的规范性法律文件如《洛阳自创区知识产权联合执法条例》（以下简称《条例》），从而保证执法的合法性。《条例》在制定时应对执法目的、执法原则、执法主体、执法方式、侵权责任等作出相应的规定，以利于各执法机构统一执法。执法过程中，各区应同时行动，联合执法的主体限于行政机关，必须抵制行政机关与非行政机关联合执法，执法时应明确各执法单位的职能，清楚界定内部机构之间的分工，并且提高法律规范的科学性和规范性。执法机关相互之间应为对方的调查取证提供相应的便利，相互间认可对方依法获取的证据，建立行政执法案件的及时移送制度。联合执法的过程应尽量常态化，进而避免“运动式”执法带来的后遗症。第二，在自创区内建立执法信息共享机制。自创区应加强执法联动，尽快建立信息化执法平台，充分利用大数据，打通职能部门之间的信息通道，实现信息共享互通、执法协调配合，提高执法效能。自创区领导小组办公室应主动建立行政执法办案系统，逐步实现执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法流程网上管理，切实加强对执法活动的即时性、过程性和系统性管理。要健全行政执法公示制度，逐步实现执法数据的实时传输、查询、推送和反馈功能，为行政执法提供准确的数据支撑。第三，赋予高新区管委会相应执法权。洛阳应立足自创区的新发展定位，对高新区的机构设置、功能定位等优化整合，赋予高新区管委会相应的行政执法权限。高新区应成立相应的综合执法局，坚持一支队伍管执法，依照办事不出园区的原则，由执法局集中行使高新区内相应事务的行政处罚权和行政强制权。执法局应重点推行随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员和抽查情况及查处结果及时向社会公开的“双随机一公开”的执法制度，主动将“形式相近、性质相近、用途相似”的执法文书进行合并。第四，加强科技法治队伍建设。自创区应切实加强科技法治队伍建设，使其高素质、正规化、专业化、职业化。把科技执法人员的思想政治建设摆在首位，加强理想信念教育，强化社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，使其坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上。同时应严格落实科技执法人员的资格准入和持证上岗制度，提升队伍的执法水平。此外，自创区还应加强科技法治服务队伍建设。在自创区全面推行法律顾问、公职律师和公司律师制度，充分发挥法律工作者在科技创新创业中的法律参谋和得力助手作用，进而防范化解法律风险。

参考文献：

[1]焦克，杨亮：《苏南国家自主创新示范区科技创新法治保障研究》，无锡市法学会fxh.wuxi.gov.cn/doc/2017/10/24/1565613.shtml，2017年10月24日。

[2]唐广良：《知识产权研究（第八卷）》，中国方正出版社1999年版。

[3]吴鹏，范学臣：《“联合执法”的问题及完善途径》，《中国行政管理》2006年第5期。

[4]武善学，张献勇：《我国知识产权部门联合执法协调机制研究》，《山东社会科学》2012年第4期。

作者:王鲁豫 单位:中共洛阳市委党校