浅析行政公益诉讼机制之完善

一、行政公益诉讼的发展进程

（一）行政公益诉讼的由来。公益诉讼的兴起可以追溯到古罗马时期，对比与特定人才能提起的私益诉讼，除法律有特别规定外，古罗马法规定:凡是罗马市民皆可为保护社会公共利益而提起诉讼。古罗马法之所以未设定特定起诉人很大部分的原因是受限于其国家机构设置及职能，在其后期公益诉讼制度也不断得到调整和完善。在我国，对于公益诉讼提起主体的确定，首先在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中得到初步明确，我国也由此正式进入探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月全国人大常委会授权13个试点省份开展公益诉讼试点，将公益诉讼根据被诉对象的不同分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，其中，行政公益诉讼的试点范围确定为生态环境和资源保护、国有资产保护和国有土地使用权出让等领域。而后在2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过关于修改《行政诉讼法》的决定，检察机关提起行政公益诉讼被明确写入《行政诉讼法》，这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起行政公益诉讼制度。（二）行政公益诉讼的特点。相较于行政诉讼，行政公益诉讼从设置目的、起诉主体、受案范围、举证责任、裁判效力各个方面与之存在区别。首先，行政公益诉讼的设置具有公益性，比起行政诉讼的设置是为维护明确的个体权益，行政公益诉讼则是为了维护公共利益，这种权益的表达形式具有多样性，其存在的社会效果是积极的。同时，这种权益的拥有者具有广泛性和公众性，也因此，在这种公共权益受到侵害时，其拥有者中的个体相较于特定个体权益的拥有者通常表现出的反应并不那么敏感，这也与其能采取的救济力度不足有一定关系，所以，设置行政公益诉讼，选取可以维护公共利益且有专业性的代表人来维护这种利益是十分必要的。其次，行政公益诉讼在起诉主体上具有广泛性，从个人到社会团体、组织再到国家机关，都可以在法律的授权下取得诉讼主体资格，而在我国，自2015年起进行了为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作并取得了显著成效，最后通过立法确定检察机关被赋予起诉主体资格。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中进一步明确了检察机关在公益诉讼中是“公益诉讼起诉人”的地位。此外，在受案范围上，一方面，鉴于只要是行政主体的违法作为或者不作为对不确定的、多数人的利益造成侵害或存在侵害之虞时，都可以依法提起行政公益诉讼，同时行政公益诉讼的权益内容表现形式又具有多样化，所以行政公益诉讼的受案范围比一般的诉讼要宽泛，公共资源的可挖掘性、公共利益的表现形式动态性也直接影响其受案范围存在一定的可拓展空间。另一方面，考虑到公共利益的社会影响性，其遭受破坏时产生的影响很有可能具有不可逆性，所以行政公益诉讼在该种权益的维护上更具有预防性，只要存在对公共权益的侵害之虞，即被允许采取诉讼方式来防范于未然。涉及到举证责任，不同于私益诉讼中的“谁主张、谁举证”的一般举证责任分配原则，也不同于行政诉讼中一般的举证责任倒置，考虑到检察机关的业务专业性和配套力量性，所以通常情况下在均衡分配的大标准下更倾向于加大该起诉主体证明对应的行政行为违法的举证责任。再者，在行政公益诉讼的裁判效力方面，审判机关的裁判结果不仅仅对诉讼中特定的双方产生影响，其效力也扩大到在该案中具有原告资格的所有主体，即该公共权益的所有拥有者。

二、我国行政公益诉讼的发展现状及存在问题

（一）我国行政公益诉讼发展现状。我国自2015年7月1日至2017年6月30日进行了为期2年的检察机关提起公益诉讼试点工作，在这一期间全国法院受理了检察机关提起的公益诉讼案件1126件，审结了938件。我国在2017年6月27日以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度之后，自2017年7月1日至2017年12月31日，全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件257件，审结53件。这些案件主要涉及生态环境保护、国有资产保护以及消费者权益保护等方面。经过了两年试点工作的制度探索和实务经验积累，“检察公益诉讼改革完整经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段，成为全面深化改革的典型样本。”在2018年3月2日起，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》正式施行，该解释主要明确了检察公益诉讼的任务和原则、增加了检察公益诉讼的案件类型、明确了检察机关的诉讼身份、完善了检察公益诉讼的诉前程序、细化了检察公益诉讼案件的受理程序、规范了检察公益诉讼案件的审理程序、明确了行政公益诉讼的裁判方式。此解释的施行进一步说明了国家和社会对公共权益保护的重视以及公益诉讼的司法价值和社会价值。具体到行政公益诉讼，在实践中，检察机关在进入诉讼阶段前会更注重通过诉前程序的督促作用，一方面这样可以由外在力量提醒行政机关在行政作为或者不作为过程中存在的问题，让其在意识到问题的存在后，先进行积极主动的自我整改，这种自发性的完善方式更有利于行政机关的长远发展。另一方面，对于司法机关而言，诉前程序发挥作用也节约了诉讼成本，避免了司法资源的浪费，同样最大限度地保护了国家和社会公共利益。（二）行政公益诉讼实务中存在的问题。在行政公益诉讼发展的进程中，其配套的法律制度保障在不断地完善，但随着公民维权意识的增强和公益诉讼起诉人职权的明确，在实际的操作中还是存在着一定的问题，主要体现在以下几个方面：1.专项配备不到位人、财、物到位是开展行政公益诉讼的基本条件。但是在实践中，行政检察部门的人员配备在整个检察机关的人事安排上并不具有一定优势，面对案情复杂、涉及面广的行政公益诉讼案件，具有良好专业素养的办案人员是不可缺乏的。特别是在行政公益诉讼相关法律制度不断完善过程中，需要办案队伍不断去更新知识储备，这时候对办案团队的专业性要求会非常高，很多办案人员在试点工作结束后仍未适应这种办案模式。此外，检察机关在办理行政公益诉讼时需要进行调查取证，在这个过程中，常常会因为专项支持资金不到位，比如鉴定费用成本比较高，对应办案经费不足就直接影响了证据的证明力，进而也影响了行政公益诉讼中公益诉讼起诉人的胜诉率，影响了办案人员的积极性。而在物质配备上，行政公益诉讼还未形成完整的网上办案模式，很多调查和办公设备过于老化，这样也不便于数字办公和智慧检察的发展，这对于技术研发和应用方面也是一个新的挑战。2.诉前和诉讼程序衔接不当检察机关在提起行政公益诉讼中的诉前程序设置，可以通过检察建议等方式更好地督促对应的行政机关依法履行职责，然而在现实的司法实践中，诉前程序进行后，可能由于检察机关对该案件的进展情况未跟踪到位，对其回复或者整改举措是否对问题起到实际性的解决并没有进行后期的核实，故而导致必要的诉讼程序没有及时进行下去，这样就出现了诉前和诉讼程序衔接不到位，也造成了行政公益诉讼工作实质性的失败。3.调查取证阻力大在行政公益诉讼中，由于被起诉方是具有公权力的行政机关，对于检察机关而言，在实际的操作中，一方面要协调好政治平衡，与对应的行政机关做好沟通工作，取得对方对检察机关工作的理解和配合，方便取证，但是实务中基于维护自身公众形象角度，有些行政机关对这样的调查工作是不能接受的，更无法提及配合取证，这也将没有采取强制措施权力的办案人员置于不利的被动地位。另外一方面，涉及到管辖权问题，上级检察机关在一定辖区内的指定管辖，下级检察机关在对行政级别不对称的行政机关进行调查取证时，沟通成本会增大，取证也存有一定难度。

三、行政公益诉讼机制的完善

针对本文第二部分提及行政公益诉讼运行实务中存在的问题，笔者从完善相关工作机制方面提出以下几点建议：（一）确保专项配套的到位。对于行政公益诉讼，专项配套的到位离不开国家财政和司法系统相关领导对此项工作的支持，因此首先应该自上至下加强对行政公益诉讼的重视并做好其维护公益重要性和途径的对外宣传。在人员配备上，因为行政公益诉讼涉及发现线索能力、调查取证能力、庭审应对能力以及文书制作能力等多方面，所以办案人员必须达到质和量的双高要求，当然后期不间断的专业学习也是增强办案队伍力量的有效途径。在财物方面，财政上需加大对此项工作的经济支持，在管控有度的基础上，前期加大对设备和技术的投入，结合实际需要在取证和鉴定费上保有基本的常态化供给。（二）明确诉前和诉讼程序的关系。正如最高检民事行政检察厅厅长胡卫列所言：诉前和诉讼，在时间上前后衔接，在作用上相互补充，共同服务于保护公益、促进依法行政这个根本目的。作为检察机关办理行政公益诉讼的两种不同办案方式的存在，当诉前程序和诉讼程序应用在同一案件上时，二者就是案件办理时的不同阶段，只有诉前程序这第一阶段的作用未达到实效，才步入第二阶段诉讼程序，而只要行政机关进行整改，真正排除了对公益的侵害，第二阶段中检察机关可以依法撤诉或者变更诉讼请求。所以，在明确诉前和诉讼程序的关系时具体需要做到：首先，检察机关要明确行政公益诉讼的目的及价值并将其应用于实践中；其次，检察机关在督促行政机关履职过程中要加强对其整改情况的动态关注，关注行政机关对检察建议的回复与实际行为是否契合，关注其是否仅纠正了部分违法行为或者选择性地履行监管职责，最后还可以在行政公益诉讼判决作出之后，将结果告之行政机关所属的人民政府或者相关职能部门，以此借助多方力量更好更及时地督促被诉行政机关履职或者整改。（三）增强调查取证的支持力度。在行政公益诉讼工作进行的过程中，与督促履职的行政机关在调查取证方面常常需要花费过多的沟通成本和精力，若想从根本上解决这个问题，一方面需要让行政机关意识到检察机关的监督是利于其长远发展的，从根源上扭转其只担心被诉会给其带来负面影响的观念。另一方面需要多方力量的支持，一是法律制度上给予检察机关调查取证更充足的权力保障；二是在指定管辖中办案检察机关的上级多与之对应级别的行政机关进行沟通协调，为办案人员提供便利；三是涉案行政机关所属的人民政府或者其他相关职能部门对该行政机关进行法治思想引导，督促其配合调查取证。

作者:陈楚楚 单位:湖北省黄冈市黄州区人民检察院