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公共文化服务体系社会化路径研究

摘要:党的十八大提出,要推动公共文化服务社会化发展,构建现代公共文化服务体系。本文主要通过对标发达国家经验,并且从社会化视角剖析现阶段我国公共文化服务体系的瓶颈,从而提出了我国公共文化服务体系的社会化路径对策建议。

关键词:公共文化服务;社会化路径;多元参与

从国际竞争的历史可以发现,文化力是国家软实力最主要构成要素之一;从国内发展现状看,切实转变经济增长方式,以软实力带动竞争力的提高,通过文化事业体制机制进一步转变政府职能已经成为进一步深化改革的重要抓手。党的十八届三中全会《决定》提出,要推动公共文化服务社会化发展。由此可见,通过公共文化服务体系建设的社会化路径研究可以解决日益增加的公共文化需求与供给之间的矛盾,能够激活社会力量参与公共文化服务的投资与建设,进一步提升公共文化服务的质量,加快政府职能转变,提升国家的文化软实力。就目前学术界的研究来看,学术界对公共文化服务体系的概念还未达成一致意见,对公共文化服务体系建设在建设内容方面形成了几个相对集中的观点,但是对公共文化服务体系建设的社会化路径研究还比较少,亟需在公共文化服务体系建设的参与主体、参与形式、参与监管等多个方面深入研究社会化路径。

一、发达国家公共文化服务体系建设的社会化路径经验对标

(一)美国社会力量为主要供给的公共文化服务体系社会化建设经验。美国国家到州郡等各级政府一般会不会设专门的文化管理的行政机构,取而代之的是以社会化力量为主要公共文化服务供给主体。在美国,大多数公共文化服务都会交由社会组织来提供,比较常见的包括公益性文化组织、大学和社区文化工作站、兴办的各类文化公司等,通过市场向民众提供公共文化服务。然而,政府也不是完全对文化服务置之不理一般会以联邦政府文化基金或者文化法律政策来引导和管理公共文化服务事业。美国联邦政府设立的专项基金或文化资金会用来资助公共文化服务,但一般不会是以直接补贴的形式来进行资助,需要开展公共文化服务工作的公司或组织进行主动申请,择优补助,以国家艺术基金会和人文基金会资助开展公共文化服务的非营利组织(需要展开申请者竞争)。除此之外,对于一些吸引力较差的公共文化服务,政府也会适当给予必要的资金支持。从美国的公共文化服务的来源经费也可以看出美国以社会力量主导的公共文化体系,经费来源中50%来自于各类文化主体的收入(文化公司的产品及服务收入、社团和组织的会员费等等),43%来自于社会上的资助(企业捐赠、个人捐赠),仅有7%来自政府的资助。此外,政府也会通过财政手段支持社会化的公共服务体系,比如对于从事公共服务的非营利性质的文化团体或公共电台、公共电视台免征所得税,并减免为公共文化服务赞助的个人或公司的税额。综合来看,美国公共文化服务体系的社会程度很高而且体系完善,主要以民间的各类文化组织配以市场化的文化企业来进行供给,主要有公会、工会、大学或社区的文化社团、学术机构和文化公司等,所提供的服务和产品通过市场来得到公民的认可或消费,政府不做严苛的管理同时也不是主要资金供给方。在这种体系下,美国的公共文化服务呈现出多元化的发展态势,通过市场化机制的优胜劣汰来选择,民众享受到自己满意和喜好的公共文化服务。

(二)英国“一臂之距”为特征的公共文化服务体系社会化建设经验。英国的公共文化服务体系也具有社会化的特征,但是较之美国社会化模式又有不同。英国的公共文化服务设立了具体的政府管理体系,在中央设立文化行政主管机构进行统筹,同时又设立了主导具体运营的国家艺术理事会,在地方也设立了地区艺术理事会,形成了自上而下的管理体系。但是,有了管理体系并不意味着英国公共文化服务社会化程度很低,恰恰相反,英国的公共文化管理坚持“一臂之距”的原则从而保证了其公共服务的社会化路径。在此原则下,英国的公共文化服务管理一方面坚持“政府只管文化不办文化”的基本原则,政府只是依靠指定文化政策来调控公共文化服务的的发展,而不对公共文化服务直接干预;另一方面,英国政府将大量的公共文化服务职能交给非政府组织,并且坚持只指定政策,不直接与文化组织和团体发生实质管理管理,更多会通过非政府中介结构,如工艺美术委员会、艺术委员会、博物馆委员会等机构,对公共文化服务进行评估和资助,大大减少政府机构的行政管理。从经费来源方面看,英国各类公共文化服务组织都是独立经营管理,政府仅是对认为重点的公共文化服务进行财政拨款支持,未列入重点支持的公共文化服务,或者得不到民众认可的,政府则不会资助,同时对经费资助的公共文化项目评估会请第三方机构进行评估,保证公公共文化服务的质量。综合来看,英国的公共文化服务体系的社会化程度稍逊于美国,但总体也比较高,一臂之距的原则主要体现在“管办分析、管理为辅”的特征,在此情况下,能够更加符合公共文化服务生产的实际情况,也能促使各种团体生产出更符合民众需求的公共文化服务。

(三)法国中央引领多层多元参与的公共文化服务体系社会化建设经验。法国公共文化服务体系的参与主体主要包括了政府、文化机构、企业、社会组织以及市民个体等多元来源,在宏观和微观两个层面进行协调、分工、合作等,形成了一个相互监督、共同实施的公共文化服务运营体系。在这个体系中,法国形成了中央机构为主要支撑和引领主体的国家福利性配置机制,以及企业、“社会第三部门”等多元参与的社会性配置机制。具体来看,法国是世界上最早建立起多层次的多元参与的公共文化服务体系的国家,发展并形成了一套成熟有效的兼具政府优势和社会化优点的现代公共文化服务体系。自1959年以来,法国一直实行“中央集权”引领的公共文化服务模式,法国文化部领导统筹推进国家公共文化服务,同时各级政府均有文化部分涉及具体工作,中央和地方在公公共文化服务和建设发展形成了综合协调机制,法国各大区文化局与所属省政府共同建设和资助公共文化,同时各市、镇政府以及政府所属文化部门也开展具体的执行和支持工作。同时,法国在中央各级政府宏观的参与和合作下,还形成了社会组织、社团的法人、企业、文化公司和志愿者等多原话向公共领域提供文化产品和文化服务,并且加离了商业活动紧密相关的公共文化赞助体系和基金会制度,鼓励企业和私人向公共文化领域捐资,建立非营利的各类文化基金会,动员社会资源来发展公共文化。综合来看,法国公共文化服务体系社会化的经验与美国和英国经验有比较大的区别,它是以中央政府为第一主导公共文化服务体系,但是有能够充分调动地方政府的积极性,并且最大程度的激发社会力量参与的积极性,实现公共文化服务体系的中央引领下的多层多元公共文化服务体系,也是比较值得中国借鉴的一种社会化路径模式。

(四)日本的政府引导下的多元供给的公共文化服务社会化经验。二战后很长一段时期,日本的公共文化服务完全是“政府主导供给”的模式,但是自20实际90年代开始,日本的民间力量对公共文化服务的参与和赞助的热情与日剧增,经过多年的积累发展,现在形成了政府主导下的多元供给式公共文化服务体系,具有较强的社会化特征。具体来看,日本政府是公共文化服务发展资金的主要提供者,其中文化厅是国家级的文化艺术管理机构,主要进行公共文化事业发展和疏导事务,并且从财政上为公共文化服务提供支持,对民间艺术团体在艺术文艺活动举办方提供资金和活动场地等的具体支援。在日本,非营利组织是日本公共文化服务体系多元化供给模式的倡导者,企业、公司的资金赞形成了多种可助公共文化服务的基金,有政府主导的,由企业建立的,也有有海外机构设置的。2003年后日本通过法案修改,形成了公共文化服务体系中一种特殊的运营模式—“指定代理制度”,即日本向欧美国家学习,修改法案后允许政府将公共文化服务设施(图书馆、博物馆、文化馆等)的运营权外包给私营部门,设计并形成了了“指定代理制度”之后,作为公共文化服务设施的很多文化场馆的业务就全部交给民营性质的公司承包,政府只负责制定招投标计划,不再参与文化设施日后的日常运营,公共文化服务体系的社会程度大大加强。综合来看,与欧美一些文化大国相比,日本的公共文化服务社会化的起步较晚,经费来源也相对不足,一些创新性制度弥补了部分差距,形成了以多元化的公共服务供给为特征的公共文化服务体系。

二、基于社会化视角的我国公共文化服务体系的瓶颈问题分析

(一)公共文化服务的投资主体不合理,难以满足需求的快速提升。对标国外先进的经验可以看出,一个完善的公共文化服务体系,投资主体应该是多元投资参与投入的结构。就我国目前情况看,长期以来,政府是主要的投资主体,更多的依靠财政拨款进行对文化设施建设和公共文化服务的完善,社会力量参与度不高。同时,在政府为投资主体的情况下,很多地方在推进过程中由于缺少“经济效益”的刺激,即公共文化服务建设缺少“GDP”贡献力,因而变得缺乏发展动力,使公共文化服务体系建设滞后,因而造成难以满足当前公共文化服务的快速提升。

(二)公共文化服务管理体制尚不完善,“条块分割”现象阻碍社会化发展。公共文化服务体系包含的内容广泛,涉及的部门和产业众多,因此需要更好的管理协调机制才能建立起一套完善的公共文化服务体系。但是,在我国各行业系统、各地区部门条块分割、多头管理,使公共文化服务体系缺乏整体性和系统性,一些工作重复进行,同时一些基础性工作(如基层工作队伍的培养)又做得不够。同时,由于这种条块分割,带来企业、社团或者个人等参与公共文化服务的的过程中,相关政策相互矛盾或者滞后,从而又进一步阻碍了社会化发展的进程。

(三)公共文化服务运营力量匮乏,亟需专业性人才和机构建设。完善的公共文化服务体系需要一支与之匹配的运营管理队伍,但是由于过去文化事业供给过多的由政府提供,长期受到体制和机制的束缚,因而,公共文化服务运营力量面临数量和质量的不足。比如基层公共文化单位的资金、人员管理等普遍缺乏长效的保障机制。目前虽然政府在主导社会资本投入公共文化服务,硬件设施和场地已建立和配备起来,但缺乏运行公共文化设施,开展创新性公共文化服务的管理运营者,表现为既却专业的机构,有缺专业的运营人才。

(四)公共文化服务供给同质化严重,难以满足当下市民多样化的需求。公共文化服务的供给由于受到主管部门和机构调研条件有限的阻碍,往往没有做好充分的市场调查,供给的服务项目和产品在不同城市或者区域趋同,造成同质化想象严重。同质化现象造成的后果是大量重复建设,有效利用率低,而且没有考虑不同群体的需求,难以满足弱势群体和强势群体的不同需求,民众深层次文化消费需求得不到更好的满足。亟需通过公共文化社会化发展,解决这个突出矛盾。

三、基于“供给—需求”双维度的我国公共文化服务建设的社会化路径建设对策

(一)建立多层次的公共文化服务供给体系。借鉴欧美发达国家经验,我国需要建立“政府—企业—第三部门—市民”的梯次供给主体,在公共文化服务组织和公共文化产品供给过程中,政府是提供公共文化服务的引导者和供给核心主体,企业可以以社会责任为纽带提供公共文化服务或者投资公共文化运营,成为参与主体,各类第三部门(民间团体)为特色主体,市民(自发组织)为共建共享主体。

(二)以公共文化服务载体建设为依托引入多方投资参与。通过文化场馆建设和剧团建设等投资为抓手,吸引多元投资,企业投资、风险投资、个人投资都可以在法律约束的条件下有效键入,从而加大公共文化服务的供给。并且可以以多元参与为契机,加快文化事业单位和企业单位的产权制度改革,大力培育公共文化市场主体,增强活力,改善服务,从而更好的满足需求。

(三)以需求差异为导向的公共文化服务运营机制创新研究。根据普惠的大众公共文化需求——差异性的偏好公共文化——高端的公共文化需求三个类型,分别采取政府全款购买服务、奖励性补贴、市场自营三种运营模式。具体讲,基础的大众化公共文化服务政府可以利用财政投入购买,但需要科学的预算制度和监管机制;对于有一定差异性偏好的公共文化服务,政府可以采用财政补贴、财政担保等形式支持供给方提供服务;对于高端个公共文化需求,有市场自营供给,但是政府可以通过贴息贷款和税费减免等间接手段支持市场供给者。

(四)基于扩大公共文化消费的公共文化资源经营模式创新。在坚持公益性的前提下,公共文化服务主体可以适当收取费用,用以改善服务质量,进一步扩大公共文化资源的利用率和社会化。比如对剧团和社团可以利用“院线经营—优惠收费—公益回馈”的模式。

四、总结

综合国内为外文化发展的趋势,根据十八大大提出的最新要求,我们需要借鉴欧美等发达国家的经验,补齐短板,但是也要坚持社会主义的特色,坚持政府引导的正确方向,在此基础上采取合理策略,形成社会参与、多元投入和协调发展的社会化路径,有效完善公共文化服务体系,切实增加冠达人民群众的文化福祉。

作者:王前锋 单位:上海工程技术大学

参考文献:

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