税务稽查问题对策论文

为了适应社会主义市场经济体制的需要，国家税务总局提出了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”新的税收征管模式。目前各地税务机关根据国家税务总局新的征管模式，结合当地的实际情况，按照“积极稳妥，先试点后推广；先城市后农村，城乡有别，逐步统一规范”的原则，正在积极进行征管改革，积极推进“两个转移”。县（区）税务局机关股（室）进行合并，基层税务所按经济区域改设为税务分局，并设立办税大厅，开发应用电子计算机；税务专管员由原来的管户制向管事制转变，并相应组建了税务师事务所、咨询所等税务机构。税收征管改革的进一步深化，特别是1997年9月，国家税务总局在河北省召开了全国税务稽查工作会议，贯彻十五大精神，进一步统一思想，提高对税务稽查的认识，对建立新型的税务稽查体系，推进征管改革方案中的“税务稽查系列”改革，提出了新的更高的要求，加快了税务稽查制度建设的步伐。

一、当前税务稽查工作存在的问题

近年来，税务稽查工作在各级党政机关和税务部门领导的重视支持下，税务稽查队伍已经从无到有，从小到大，从弱到强，各地积极采取各种有效措施，强化税务稽查，使税务稽查工作为保护新税制的顺利运行，保证国家财政收入发挥了重要作用。税务稽查工作取得了可喜的成绩，每年查补税款均占税务机关征起税款的10％左右，为税收任务的完成提供了有力的保证。但是，当前税务稽查工作还存在一些问题和困难，主要表现在：

（一）对税务稽查“重中之重”的地位和作用认识还不够。由于相当一部分人的思想观念还未能完全从传统的税收征管模式转变过来，主要表现为：一是过分强调征收单位的作用，忽视了税务稽查的威慑力，安于现状，不敢大胆对税务稽查进行改革，瞻前顾后，仍沿用旧的征管模式；二是对抓税务稽查工作出现时紧时松的现象，税收收入任务完成时税务稽查工作就可抓可不抓；税收收入任务出现缺口时，才突出抓税务稽查工作。

（二）稽查力量不足，队伍素质不高。当前市、县级税务稽查分局稽查人员大多只占征管人员的15％，距离总局要求40％的比例差距较大，由于稽查人员少、纳税户多，稽查力量更显薄弱，难以适用当前税务稽查工作的需要，从而影响了税务稽查的广度和深度。加之税务稽查人员中，大多局限于会查帐，至于运用电子计算机查案的技术、参与稽查调研、查案的能力水平、办案应具备的法律知识等方面都离要求差距较大。

（三）稽查经费短缺，装备条件落后。税务稽查经费来源目前还没有一个明确的渠道，这种状况难以维持税务稽查工作正常经费开支的需要。从国外经济较发达的国家和较早实行分税制的国家看，利用电子计算机进行税务稽查选案、计划管理和实行信息共享的情况十分普遍。而目前我国依托计算机开展税务稽查的格局远未形成，税务稽查工作滞留在凭经验、靠人工、无监控的做法上，再加上交通、通讯等装备落后，难以适应高科技迅猛发展的时代要求。

（四）执法刚性弱化，司法保障力差。国家税务总局在一九九四年以来，先后制订了《税务稽查工作规程》、《税务稽查工作报告制度》等规章制度，在一定程度上，强化了税务稽查的执法力度，但由于对税务稽查的各种文书，特别是选案、检查、审案、执行等方面的文书没有统一，没有建立内部制约机制，使各地在执行上述制度上不统一、不规范，特别是一些地方未严格按法律程序进行税务稽查和使用不规范的法律文书，处罚标准不统一，一旦发生行政诉讼或纳税人申请行政复议等，难免遇到税务败诉的情形；在税务稽查执法权限方面，现行税法的有关规定，虽然在一定程度上满足了一般检查工作的需要，但随着纳税人情况的变化，还需要进一步扩大检查权限。如根据现行法律规定，税务机关只有权检查纳税人的生产、经营场所和货物存放地，只能对纳税人提供的帐簿凭证和有关资料进行检查，如果纳税人提供的是假帐，而把真帐藏匿在其住所或其他地方，则因税务机关无权对其他地方进行搜查，只能在纳税人提供的假帐上进行检查，势必使检查的结果失去真实性，影响了检查的效果，使违法的纳税人得不到法律的追究和制裁。此外，由于没有拘留权、起诉权等税务执法必需的强制执行措施，使税务稽查查处大案要案的深度和广度受到限制，税收保全措施无法得到实施。因此，急需健全税务司法体系，才能保障税务稽查工作得以顺利开展。

（五）缺乏内部制约，随意性稽查多。新时期，税务稽查的职能、地位和作用已越来越受到人们的认可和重视。但在实践中，许多地方在强调税务稽查的重要性时，却忽视了对税务稽查进行有效的监督和制约，使税务稽查的权力被滥用，其后果是不堪设想的，有的地方对税务稽查缺乏必要的约束出现了问题。如有的地方稽查工作无计划，随意性大，确定税务稽查对象时，只查生人不查熟人；有的应严惩的变为从宽处理，收“人情税”；有的甚至利用税务稽查对纳税人进行打击报复，公报私仇等。这种在行使税务稽查权时，带有私利、带有随意性和感情色彩的做法，其结果就不能正确贯彻行使税务稽查权应遵循的“公正、合法”原则，从而损害了国家的利益，也侵害了纳税人的合法权益，损害了税务机关的形象。

二、完善税务稽查的对策

随着征管改革的逐步深入，税务稽查在税收征管中的地位越来越显得重要，如何加快税务稽查管理现代化步伐，进一步强化税务稽查工作，促进税收征管改革的深化，把税务稽查提高到一个新水平，笔者认为：

（一）提高对税务稽查工作重要性的认识。按照国家税务总局提出的新征管模式，传统的专管员管户制度将被管事制度所取代，集中征收，重点稽查，已被列入各级税务机关的重要议事日程，这是我国税收征管指导思想的重要变化。按照这个指导思想，自五十年代形成的我国税收征管模式将彻底转变。即广泛采用现代电子计算机信息处理技术，纳税人自觉申报纳税，集中征收，重点稽查。特别是税务稽查，外查偷税，内防不廉。一方面，纳税人申报的真实性要靠税务稽查来来检查，对不申报或偷骗税行为要通过税务稽查来查处；另一方面也是检查和监督税务干部贯彻执行税收政策法律、法规正确与否的重要手段。因此，税务稽查具有查处职能、组织财政收入职能、监督职能和教育职能。强化税务稽查是促进社会主义市场经济向公平竞争健康发展的强有力保障，是维护税收秩序的重要保证，是税收征管新摸式的重要支柱，是确保税收收入稳定增长的重要手段，是保证税务人员廉政勤政和公正执行税法的重要措施。这是新形势对税务稽查工作的要求，也是税务稽查发展的方向。因此，各级税务机关应看到税务稽查工作的重要性，在日常中应把税务稽查工作放在重要的位置来安排，切实解决稽查工作遇到的实际困难和问题，使税务稽查更快地发展壮大起来。

（二）落实人员比例，提高队伍素质。随着国家税务总局稽查局的成立，各级税务机关的稽查机构也需相应规范，稽查局内设机构也应相对统一、对口，要按照《税务稽查工作规程》和国家税务总局的要求，设置举报中心、选案、检查、审理、执行、办公室等机构和建立协查网络。在理顺稽查机构后，将哪些业务精通又善于发现问题的查帐能手和懂电子计算机的专业人员安排到稽查部门，把征收单位中的管理人员一部分充实到税务稽查机构中来，以壮大税务稽查力量，使税务稽查人员的比例不低于税务干部总数的40％真正落实到位。与此同时，要把提高税务稽查队伍素质做为一件大事来抓，切实搞好队伍建设。要通过进行岗位培训、能手选拔、等级考试、职级评定等各种形式来提高税务稽查队伍素质，使税务稽查人员真正做到一专多能，以提高稽查队伍的整体素质，适用新形势对税务稽查的要求。

（三）落实稽查经费，办案装备到位。首先，稽查经费得到落实，是强化税务稽查工作的重要物质保障。在实施税务稽查过程中，办案的经费、对举报人进行奖励等都需要稽查经费的保证。目前，税务稽查经费可从下面几个渠道取得：一是按照《税收征管法》及其《实施细则》的规定，奖励举报人的奖金从税收罚款中提取，以确保其经费来源的稳定性和兑现奖励的及时性；二是在现有税务经费中，划出一部分保证稽查经费的需要；三是加大处罚力度，做到以查养查。尤其是要加大对不按规定建立健全帐务、不按期申报纳税、不按期办理纳税登记和使用发票严重违章等税务违章行为的查处力度，增加地方财政收入，从而得到当地党政部门的重视和支持，同时也可从地方财政收入中得到部分经费补助，以补充税务稽查办案经费的急需。其次，办案装备到位，是提高税务稽查效率的必要条件。由于税务稽查工作具有较大的流动性与突击性的特点，为确保其迅速、灵活，有力打击偷税、逃税和抗税活动的需要，特别在交通和通讯设备方面，应优先保证税务稽查工作的需要；在电子计算机应用方面，应优先保证《税务稽查管理信息系统软件》的应用和使用电子计算机进行选案的需要。只有充分运用现代化手段，才能使税务稽查高效、有序地开展。

（四）强化稽查刚性，完善税务司法。新税制实施以来，税务稽查实践中反映出来的一个突出问题，是税务稽查刚性不够，税务司法体系不完善。严重制约着税务稽查执法的深度和广度，使一些严重的税务违章案件得不到彻底查处。因此，我们有必要在立法上赋予税务机关在税务检查中一定的搜查权，可以对经营者的住所或有关地方进行搜查。当然，对搜查适用的条件、审批权限、搜查方法和程序，也应做相应的规定，确保税务检查的合法性、制约性和有效性。这样可以有效地制约纳税人利用两套帐或帐外经营进行偷税的行为。在立法上对税务机关赋予必要的拘留权和起诉权，可对严重的偷骗税犯罪活动，从广度和深度上进行彻底查处不仅使企业得到重罚，而且对直接责任人能按照新《刑法》得到依法惩处，决不能姑息养奸。在完善的税务司法保障体系未出台前，由当地党政部门牵头，组织公检法和工商、审计、财政等部门为税务稽查保驾护航。只有党政部门的支持，有关部门的积极配合，才能对重大的偷税、逃税和骗税犯罪案件进行彻底查处。

（五）健全内部制约，实行规范稽查。税务稽查是税务机关行使执法权的重要单位，也是税务违法犯罪分子企图使用糖衣炮弹打开税务机关漏洞的主要目标之一。依据权力制约理论，必须对税务稽查使用权力进行必要的制约。在强调税务稽查工作重要性的同时，决不能忽视对其进行有效的监督和制约，狠抓反腐倡廉工作，才能把税务稽查事业推向前进。各地应按《税务稽查工作规程》等有关法规结合当地税务稽查办案的实际情况，对税务稽查运作制定切实可行的税务稽查工作制度，加强内部管理，使税务稽查工作，逐步规范，转随意性稽查为规范性稽查，做到“两手抓，两手都要硬”，一手抓加大打击力度，一手抓监督制约。要进一步规范税务稽查执法权限和程序，严格执行调查取证与处罚分开，听证、罚款与收缴相分离，选案、检查、审理、执行相分离等制度。既不能滥用权力、滥用处罚，也要坚决杜绝以补代罚、以罚代刑等情况的发生。该立案查处的要立案查处，该移送司法机关惩处的要坚决移送。在日常税务稽查工作中，一方面，要抓好已建制度的贯彻执行，使之落到实处；另一方面，应严格按照《刑法》、《行政处罚法》、《税收征管法》及其实施细则以及《税务稽查工作规程》、《税务行政处罚听证实施办法》和《税务案件调查取证与处罚分开制度实施办法》等有关法律、法规、规章制度行使税务稽查权，用好法律赋予的执法权力，切实做到依法行政、依法治税，避免税务稽查工作随意性带来的不良后果，才能使税务稽查迈入科学、规范、严密、有序、实效的轨道。

(发表于《南方税务导报》1998年第九期)