投资措施的考察及对启发

一、关于投资措施的国外立法考察

关于对外资的投资措施，发达国家与发展中国家的做法有些不一致。发达国家一般积极对外资实行与本国国民同等的待遇，对外资基本上不实行激励与限制政策，而发展中国家却采取了较多投资措施，不过，在经济全球化的浪潮中这些措施正在逐步减少，并趋于消除。

（一）对发达国家投资措施的立法考察

在发达国家，尤其是那些有着自由开放经济政策传统的发达国家，在立法方面基本上不存在内外资差别待遇，适用的是同一法律，没有单独的外资法典。即便是曾经由政府干预外资较多的日本、加拿大等国，也从上世纪80年代开始对法律进行了修订，原有限制外资的立法或被废除，或作重大修改，使外资享有与国民同样的待遇。

美国的资本输出量被认为名列世界前列，其资本输入量亦许多年位居世界榜首。美国没有专门适用于外资的登记或审批法律法规，外资进出自由，外国人在美国投资所享有的待遇与美国本国人投资的待遇大致相同。美国是世界货币基金组织第8条的成员国，无论是经常项目还是资本项目下的外汇均不受任何限制。不但美国联邦政府对外资没有优惠与限制政策，各州及地方立法亦如此。

西欧各国的情况基本与上述国家做法相同，外资一般与国民享有同样的待遇，不存在内外资的待遇差别。在汇兑方面，外资企业的投资和利润汇出自由。对投资的鼓励也内外资同等享有，如荷兰对投资的鼓励可以是一般性、地区性或特殊性的。地区性的鼓励政策是为在经济落后地区的投资以一定比例的赠款，通常是中部、东部和北部的一些地区，政府还对开发新技术提供特别赠款或贷款。

（二）对发展中国家投资措施的立法考察

发展中国家一般以激励政策来吸引外资加速本国经济发展，同时用限制措施来保护本国民族产业和使外资的发展符合本国经济发展的目标。

1、激励政策主要体现在税收优惠，除此之外，还给予如财政补贴、资金援助、融资信贷优惠及管理上的方便和其他优惠措施。如伊朗规定，投资于农业的外资企业，可以免除100%的农业所得税；新加坡政府实行产品开发制度，对新产品、新的制造方法的开发以及既存产品、既存制造方法的改良、改进进行援助，经认可的项目的直接费用，由政府补贴50%，每一个项目的最高补助金额可达到20万新元。

近几年来国际上出现了减少或取消对外资企业的优惠待遇的潮流，如印度尼西亚、拉脱维亚、摩洛哥、罗马尼亚等国已逐步取消了专门对外资企业的优惠待遇，就连前几年侧重税收优惠引资的越南也已开始了转变。

2、限制措施，一般设立了外资审批机构，在经营过程中亦有限制性规定。例如坦桑尼亚将外商的准入建立在“可能对该国经济发展作贡献”的条件上，列举的条件有15条，其中一些定的目标比较高。

自上世纪90年代开始，随着国内经济发展和全球经济的需要，各国纷纷修改其外资法以吸引外资。在这种形势下，投资限制措施的减少是必然的，各国普遍采取了自由化措施。如墨西哥1993年新外资法就取消了对外国投资者施加的履行要求。

二、关于我国外资法投资措施的变迁及有关存废的思考

（一）中国外资法上的激励与限制措施

中国的外资立法中存在着大量关于对外资的激励和限制性规定，后来随着引进外资工作的展开特别是在入世前进行了一些修改。下面我们将以1999举作为时间段的分界线来介绍。

1、1999年前的投资措施

实行改革开放后，从《中外合资经营企业法》起，中国开始颁布了一系列外资法律法规。这段时期，我国的外资政策具有阶段性、地域性，即国家针对不同时期经济发展需要、地区特点、产业特点、出台了大量的多层次、多方位的优惠政策，如经济特区、沿海地区、沿江、沿边开放城市、经济开发区、高新技术开发区、保税区。但同时，中国是利用外资发展自己的产业，既要使国内产业有发展空间，避免国内工业依赖进口，保持外汇收支平衡，又通过与资本主义国家的经济建立联系，最终推进中国的工业化进程。基于以上考虑，外资法上规定了一些限制措施，主要表现为设立审批时的承诺，外汇转移限制等。

2、入世前的修改情况

为适应入世的要求，中国的外资立法开始考虑了国际调节的因素。入时前的1999年，中国对外资法进行了修改，其修改的内容主要是废除或改变《TRIMS协议》所明确禁止的内容。也就是说，中国废除了一些限制性措施，而对于优惠措施基本上没有涉及。

(1)在当地成分要求方面，将《中外合资经营企业法》第9条第2款和《外资企业法》第巧条中有关“应当尽先在中国购买”或“在同等条件下，应当尽先在中国购买”原材料、燃料等物资的规定作了修改，重新规定为“可以在国内市场购买，也可以在国际市场购买。

(2)在外汇自行平衡方面，删除了《中外合作经营企业法》第20条和《外资企业法》第18条第3款中有关要求企业“应当自行解决外汇收支平衡”的规定。与此相适应，人民币经常项目已经实现自由兑换。

(3)在出口实绩方面，将《外资企业法》第3条第1款原“设立外资企业，必须有利于中国国民经济的发展，并且采用先进的技术和设备，或者产品全部出口或者大部分出口”的规定修改为“设立外资企业，必须有利于中国国民经济的发展。国家鼓励举办产品出口或者技术先进的外资企业。”

这次修改有两个特点：

首先，修改的内容仅限于限制措施，也即是《TRIMS协议》所明确禁止的投资措施之列。修改的法律仅仅是三部主干外资法，而对于成为庞大的外资法体系中的其他法律却没有涉及。如《中外合资经营企业法实施条例》第14条和《中外合作经营企业法实施细则》第12条规定外资企业在设立时报批的企业合同应写明在中国境内和境外销售产品的比例，《中外合资经营企业法实施条例》第6条规定合营企业生产的产品，属于中国急需进口的，可以以中国国内市场销售为主，这些当地成分要求的内容没有得到修改。

其次，这次修改适合中国的现实，显得更具可操作性。例如关于外汇平衡方面的取消，不会给中国的国际收支带来大的冲击，而且将有利于扩大引进外资。

（二）取消激励与限制政策是必要的

激励与限制措施在中国的大量存在是否有必要，中国学术界存有争议，可以说仁者见仁、智者见智。从我国现行的限制措施和激励措施中，许多是WTO规则所明确禁止的，也与世界各国外资法的发展趋势不相一致。

首先，中国外资法上对外资企业的税收优惠及应缴费用方面的优惠，是政府放弃应征收的税收行为，并且只提供给外资企业，属于《ASCMs协议》所反对的专向性补贴。如给予外资融资激励方面的优惠，其性质属于《ASCMs协议》所规定的补贴中的(d)项，是属于政府指示自己所属的机构履行将资金通过贷款的方式直接转移给外资企业，亦属于《ASCMs协议》所规制的专向性补贴的内容。这两种情况很可能使中国的外资企业受到其他成员国的反补贴追诉。

其次，中国外资法对限制措施进行修改以后，还存在最低出资要求、替代进口的数量要求、雇佣员工的要求和建立特定实体的要求。

第三，投资措施的大量存在与国际趋势不相符合

中国如果继续实行WTO所反对的补贴，很可能被其他WTO成员国认为是《ASCMs协议》所反对的补贴措施，并被追究责任。同时，其他国家如果认为这种补贴导致了中国产品以过低的价格在其市场销售，可能对之认定为倾销而进行处罚。事实上，中国的许多企业在欧洲、美洲市场被指控有倾销行为。所以，中国的投资激励政策应当取消。

三、我国应如何吸取国外投资立法的经验，从而改善我国的投资环境

科学立法和严格执法是改善投资环境的重要手段。在对外资的调查中，跨国公司认为政策法规环境是影响投资的重要因素。在以上海为例的调查中，有53%的跨国公司认为上海缺乏吸引外资的良好政策导向。而上海的法制环境在中国相对是比较好的，这一调查实际上反映出外商对中国的法制环境不满意的程度。中国应当有科学的外资立法，增加法律的透明度:执法严格和统一，培养高素质执法人才。

（一）在外资立法方面，在企业的组织形式和待遇方面统一内外资法，取消对外资的激励与限制措施，对于内外资采取同等待遇，为内资、外资及来自不同国家和地区的外资提供公平竞争的环境。

对于外商投资组成的企业实体，可以采取内资企业的做法设立公司、合伙和个人独资三种企业形式，统一在《公司法》、《合伙企业法》或《个人独资企业法》上规定下来，采取内外资统一的设立方式，对于外资的一些特殊情况可以这三部法的特别法形式作出规定;在审批方面，统一适用中国的企业登记法律，如公司的登记适用《公司登记管理条例》;实行内外资统一税法，在关税和其他各种税收方面内外资享有同等待遇;同理，在劳动用工、土地批转、土地费用、教育等方面的法律法规亦应统一立法。

（二）中国法律的透明度也是需要改善的。

中国的外资法律缺乏透明度的问题也是外商觉得妨碍投资的环境因素之一。在一份调查结果中，有69.7%的跨国公司认为中国法律法规的透明度一般。有的跨国公司甚至认为企业花在弄清楚中国政策上的成本和时间是欧美国家的10倍以上。在入世后，中国己经着手废除了许多内部法律法规，今后应当严格按照WTO规定的透明度原则公开法律法规。

（三）在执法环境上，中国应当在全国统一执法。除了个别经国家批准的经济特区，如西部大开发中规定的特区外，全国应当对外资执行同一待遇标准，国家法律在全国统一实施，不允许地方实施与国家外资法相抵触的地方性法规。

（四）在设立的审批上，应严格控制技术设备落后及严重污染环境的投资。

（五）设立专门机构，建立备案管理制度。这一点，美国的做法亦值得我们学习。美国在《1976年国际投资调查法》中规定:外国投资者或者外国公司每获得一家美国机构10%以上的股权，需向商务部经济分析局提交备案报告，且报告须在购入股权的45天内呈交。K1990年度预算调整法案》规定，持有25%以上股份的外国母公司与在美国的子公司之间进行交易时负有报告义务。

四、结论

“经济法是国家调节社会经济之法。”当市场自身无法克服其缺陷时，即一元调节不能发挥作用时，需要政府采用行政手段进行调节，此即国家调节，是二元调节。在已经成为WTO成员的今天，中国经济己经进一步市场化，市场调节机制的作用日益明显，国家的干预程度可以减弱，不宜继续实行激励与限制政策，应当统一内外资待遇。所以，中国应当在企业的组织形式和税收、费用等问题上实行内外资统一立法，统一企业设立标准，均衡内外资企业的税费负担。