PPP模式在水利建设中的运用

一、对PPP模式的解析

PPP模式是指政府管理部门和私营部门之间，为了合作开展城市基础设施项目的建设，或是为了提供某一方面的公共产品和服务，以特许经营协议为基础，彼此之间形成的一种合作关系，并通过签署契约方式来明确双方权利义务和承担的风险，以确保合作的顺利完成，最终实现公私双方的合作共赢。在PPP模式下，公共部门决定合作的领域和目标，私人组织负责基础设施和公共服务发展计划的实施。在公共服务领域大力推广PPP模式的优点：

（一）可以有效缓解地方政府融资压力。中国社科院2015年报告显示，中国的资产负债比例虽总体上健康，但在结构上还是存在一定的风险。地方政府设立的融资平台借债比例较重，截至2014年末，地方政府总负债超过3万亿元。引进PPP模式通过债转股等多种途径，可以吸收社会资本特别是民间资本参与公共服务及基础设施建设，将有利于缓解地方政府融资压力，减少地方债增量风险，有利于释放存量。

（二）可以有效激活社会资本参与基础设施建设。在“发展”是我们国家目前及今后很长一段时期的关键词背景下，加上中西部地区更需要发展、更需要大力推进城镇化，以及财政收入增长放缓、土地财政难以为继的现实情况下，PPP模式将在公共服务领域引进市场机制，让社会资本有机会进入公共服务领域，形成新的经济增长点，成为加大基础设施投资、解决基础设施所需庞大建设资金的重要抓手。

（三）可以有效推进政府转变职能、完善制度体系、规范市场秩序。PPP模式要求参与各方全过程遵守合同条款，共享利益、共担风险，将契约关系共同维系好，给使用者及社会带来最大效益。这一过程就要求政府划清权责关系，担当好管理者、监督者的角色，提高行政效能；要求政府不断健全相关法律法规并形成制度约束；要求市场透明、公开、公正，随之带来的将是“简政放权”“国民同等待遇”“金融制度及产品创新”等一系列变革，进而形成社会不断进步的良性循环。

（四）可以有效提高公共服务的效率。PPP模式在公共服务领域推广，可以有效利用社会资本方的资金、技术、人才和管理经验，打破公共服务领域存在的准入限制，消除公共服务领域存在的管理痼疾，进一步激发公共服务领域建设和管理主体的活力和创造力，最大限度地的提升公共服务水平、质量和工作效率。

二、水利建设项目运用PPP模式存在的瓶颈

水是生命之源、生产之要、生态之基。在水利工程建设引入PPP模式将是大势所趋。但是，水利建设项目目前存在的诸多瓶颈将阻碍PPP模式的引入。

（一）成功的PPP模式的合作要建立在社会资本能够获得必要的利润回报的前提下，而水利工程建设中存在的建设周期长、资金需要量大、投资见效慢等固有特点，使以追求利润回报最大化为目标的私营部门望而却步。

（二）部分地方政府思想守旧，对在水利工程建设中引入PPP模式存在顾虑，患得患失，生怕引入PPP模式后导致政府权力受限，引起因水而起的社会群体事件。

（三）水利建设项目推进PPP模式的制度环境建设步伐相对滞后，未建立系统的水利建设项目中推行PPP模式的法制保障体系和激励约束机制，阻碍了PPP模式在水利工程建设中的推广应用步伐。

（四）水利项目关系到国计民生，水利项目在PPP模式运营过程中，可能会因为人工、物价、政策等因素导致服务价格、服务质量和服务范围产生变动，而引起接受服务方（社会公众）的不满，甚至会激化社会矛盾，引起社会群体事件。

（五）部分地方政府服务意识不到位，履行合同义务不积极，滥用行政权力，粗暴干涉PPP模式企业自主经营权，会直接危害合作方的合法利益。

三、水利建设项目运用PPP模式需要采取的保障措施

（一）建立起政府—企业相互信任的机制和模式。在国家部委大力推行PPP模式背景下，地方政府要根据实际情况优选水利行业和水利项目，知道哪些可为或不可为，要积极探索符合自身发展需要的方式方法，不能一哄而上。在借鉴先进做法和经验的同时，更要在自我实践中不断总结完善PPP模式的运作机制和管理经验，以此建立起政府—企业相互信任的机制和模式，发挥其应有效能。

（二）找准水利建设项目提供和社会投资的利益结合点、平衡度，合理确定水利建设PPP项目。分权管理、区分地方政府和消费者的支付意愿和能力、合理选择优先水利项目，改革行业规定。创造条件积极引导、鼓励社会资本参与水利建设项目合作，通过财政资金的先期投入给社会资本以“定心丸”，对长期合作合同履约率高的合作伙伴可通过政府干涉给予融资、补贴等方面的政策和资金支持，尽快形成吸引社会资本参与项目建设的洼地效应。

（三）建立公开透明的阳光决策机制，提高履行合作合同的透明度，从实现风险共担、利益共享、公共服务利益最大化的角度出发，加大PPP水利项目的宣传，最大范围向社会公开PPP水利项目合作开发的相关文件及决策交易过程，广泛征集对PPP项目运作的合理化建议，发动社会各方面力量对项目进行全方位的监督，努力减少PPP项目推广运行中可能产生的腐败、暗箱操作等问题。

（四）明确合作双方在PPP水利项目设计、建设、投资、融资、运营和维护过程中的责权利，提前做好PPP水利建设项目各种风险的评估工作，建立各类风险的预防和应急处理机制和公平合理的风险分担机制，真正实现风险共担，利益共享。

（五）打破陈旧观念，积极推动PPP模式各项水利法规政策的落地和执行，在法治化框架下，合理解决政府与社会资本的平等合作问题，新生市场规律，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，让社会资本有控股权，必要时采取政府补贴机制，切实激活社会资本的积极性。

（六）组建下政府主导的专业的PPP水利建设项目推进机构，统筹协调指导各方合作、操作模式、风险防范。根据职能和业务需要，尽快组织对相关职能部门工作人员开展PPP模式的学习培训，熟悉相关法律和业务知识，为在水利工程建设项目中引入PPP模式创造人的发展环境。不搞“一锤子买卖”，有选择的聘请各种专业技术咨询机构，为项目实施提供强有力的专业支持，保证PPP项目决策的科学性、可行性、延续性。

作者:刘万军 单位:甘肃省水利水电勘测设计研究院

参考文献:

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[2]黄凤岗.论PPP模式在水利基础设施项目建设中的应用[J].科技创新与应用，2015，36（25）：231-231.

[3]周鹏伟.论PPP模式在水利基础设施项目中的应用[J].河南科技，2015，31（21）：178-179.