财政扶贫审计监管困境与对策

自进入21世纪以来，我国改革开放速度越来越快、力度越来越大，经济社会呈现出飞速发展的乐观态势。但是，一个基本的事实是，在我国，部分地区、部分人群的贫困依旧是阻碍我国经济整体平稳运行的关键因素，如果不消除贫困，就无法让我国真正成为一个现代化的国家，也无法实现国家的长治久安。在这一过程中，党中央从战略的高度，制定和实施了“精准扶贫”战略，有针对性地对贫困人口开展“对口帮扶”，使之能够与全国人民一道共同享受发展的红利。在过去的几年中，我国精准扶贫工作取得了十分可喜的成绩，相关工作开展得有头有序，无论是扶贫的覆盖面还是扶贫的精准度都有了显著提升。但是，为了实现到2020年全面建成小康社会，在现有标准下全面消除贫困，我国不断加扶贫资金的投放力度，资金的使用绩效就成为全社会普遍关注的问题。为了保证财政扶贫资金的有效性，就需要最大限度地发挥审计监管的作用，以便为贫困群体提供更为理想的政策服务。在这一过程中，需要对财政扶贫资金审计监管困境进行充分分析和研判，以便从中找到可以应对的策略。

一、财政扶贫资金审计监管的功能及意义

在扶贫开发的过程中，财政扶贫资金是十分重要的资金保障，具有不可替代的作用。借此，不但可以更好地改善贫困区域的人民落后的生活状态，还能解决扶贫工作中出现的诸多问题。因此，在实际工作中，需要全面发挥财政扶贫资金审计监督的功能，以便让这类资金的使用能够与国家未来发展战略的制定保持适应性，提升社会主义事业的建设成效。（一）事前咨询。财政扶贫资金应该受到审计的事前咨询，是因为：1.在财政扶贫的过程中，立项决策如果较为科学，就会让扶贫工作获得更好的成绩。因此，通过审计工作的介入，能够在事前咨询环节予以监管，让财政扶贫资金的投向和使用额度以及有关管理制度的建设等，都能够取得更为理想的效果；2.财政扶贫资金作为国家稀缺的公共资源，这种稀缺性就使得对公共资源进行分配的主体有责任体现分配工作的公平性、公正性和公开性，即更好地分配此类资源，以保证扶贫资金能够尽量发挥其经济效益和社会效益；3.对财政扶贫资金的分配者来说，无论其知识还是经验均十分有限，在实际工作中需要借助专家的知识和经验，以便让决策更加科学和高效。在这一问题上，借助审计的独立性、专业性和综合性对财政扶贫资金进行监督和审查，能够更好地确保扶贫工作的顺利开展。（二）事中监督。在对财政扶贫资金进行审计监督时，关注的焦点应该是财政扶贫资金使用的合法性与专用性。一般情况下，审计机关要派专业人员对财政扶贫项目的进展进行跟踪监督和现场跟踪调查，其重要功能和意义表现为：1.能够对财政扶贫资金的执行情况、执行效果和扶贫经济实体实际情况加以实时审计调查和分析，在充分掌握财政扶贫项目的进展情况之后，能够按照绩效目标与指标，针对财政扶贫资金开展绩效目标管理，这对提升财政扶贫资金的使用效益、效率与效益是大有裨益的；2.保证财政扶贫资金能够得到专款专用，防止被其他人员侵占；3.保证地方政府的配套资金能够及时到位，为扶贫工作提供更多资金保障，保证财政扶贫资金所涉及的扶贫项目在账务资料方面更加真实、合规和完整，最大限度地遏制决策者的腐败行为。（三）事后评价。在广义层面上，对财政扶贫资金进行的事后评价，主要涉及对财政扶贫政策的科学性与实际效果的综合评估，对扶贫机构的努力程度和效果进行认定等。在狭义层面上，针对财政扶贫资金进行的事后评价指的是审计工作要针对财政扶贫开发项目的实施进程和实施效果予以评价，尤其要对其经济绩效进行评价。这样一来，在宏观评价和微观评价的同时作用下，既可以充分肯定财政扶贫的成绩，也能够深挖其中存在的问题，让效率和公平得以全面兼顾。

二、财政扶贫资金审计监管的现实困境

借助财政扶贫资金，国家可以改善落后地区的经济水平，让贫困群众得以优化其生产和生活状态，为最终实现共同富裕奠定基础。对审计机关来说，对财政扶贫资金开展审计监督，其目的在于更好地对资金进行有效使用，这是审计部门的关键职责。但是在对财政扶贫资金开展审计监督时，由于人员自身专业素质较差，无法理清不同被审计信息之间的关系，无法准确把握财政扶贫资金的来源和去向，使得财政扶贫资金服务贫困群众的总体目标无法最终实。而之所以如此，是因为审计监督合力不显著、审计结果公开性较低、审计无法做到全覆盖、审计深度与力度有待提升等。（一）审计监督合力不显著。和之前的财政财务收支审计与专业审计不同，针对财政扶贫资金进行的审计监管涉及庞杂的扶贫项目，项目的数量较大，工作难度长期处于高位。因此，审计监督工作的开展要求审计人员具有较为丰富的实战经验，积累更多的专业知识，以便能够借助其专业能力与较高的素质积极有效地加以应对。可是，实际情况是，我国很多地方审计机关会受到本级人民政府的领导，缺乏独立性，审计实践极易受到干扰。这样一来，不但审计监督的质量与成果无法得到保证，审计监督合力也无法体现出来。（二）审计无法做到全覆盖。近年来，我国审计机关针对财政扶贫资金的审计工作以财务收支审计为主，未能做到审计的全覆盖，不但审计监督项目的开展有待深入，审计的功能也没有得到充分发挥。此外，在多种因素的影响下，审计机关更多地关注财政扶贫资金的收入和支出以及结余情况，未能将财政扶贫资金的全过程审计视作独立的审计项目加以安排和实施。即便在财政扶贫资金收支审计过程中考虑到了全面审计的问题，其经济性、效率性和效果性也相对较差，和财政扶贫资金审计监督的要求存在很大距离。（三）审计深度与力度有待提升。通过前文的分析可知，截至目前，我国很多审计机构针对财政扶贫资金进行监督审计以事后评价为主，虽然这种做法可以反映并证明扶贫资金的使用效果，相关审计证据也较为容易搜集，但是由于审计人员会将审查与评估事后结果视作审计工作的重点，使得审计深度和力度都相对较低，尤其对财政扶贫项目立项和执行过程的关注会因此而大打折扣，很多第一手资料也无法获得。如此一来，一方面会导致对财政扶贫资金事前、事中评价工作无法进行，另一方面也会由于无法做到尽早防和事中纠正，使得财政扶贫资金处在多头管理之下，提升了管理成本，降低了审计效率。

三、财政扶贫资金审计监管的对策

历朝历代之中，贫困问题都是关系到社会发展与和谐稳定的重要问题。自改革开放之后，我国扶贫工作不断取得新的成就，在进入21世纪之后，扶贫资金的投放规模更是逐年增加。但是在多种因素的影响下，一个基本的事实需要得到人们的关注——脱贫速度减缓、扶贫资金边际效用递减。这一问题的日益突出，说明有必要让审计监督工作深入财政扶贫资金的使用当中，借助内外部的监督和控制，最大限度地提升资金审计的效率性与效果性。为此，本文认为，除了要强化绩效审计意识、注重扶贫审计整改落实外，还应注重扶贫项目跟踪审计、构建绩效审计的大格局，以此确保财政扶贫资金能够更好的发挥功能，让此类专项资金可以投入到真正贫困的地区，发放给真正贫困的群众，实现精准扶贫和高效扶贫。（一）强化绩效审计意识。在我国，财政扶贫工作与贫困人口的脱贫致富以及贫困地区的可持续发展直接相关，更是实现共同富裕和构建和谐社会的关键措施。因此，在针对财政扶贫资金开展审计监督时，应该强化绩效审计意识，重点揭示并反映财政扶贫资金的分配不公和损害困难群众利益的问题，借此推动与保障国家财政扶贫政策和相关制度、措施能够落实到位，让贫困地区与贫困人口可以从中获得真正的利益。为此，审计机关应对财政扶贫资金的使用绩效加以审计监督，发现并揭示其中存在的问题，深入分析其成因，以便为督促整改提供更多借鉴，让财政扶贫资金的使用效益得到显著提升。（二）注重扶贫项目跟踪审计。审计机关应充分掌握财政扶贫资金的基本情况、资金数量和扶贫项目的投资情况，以跟踪审计的形式实现对财政扶贫项目审计的全覆盖。其中，要注重财政扶贫政策跟踪审计和财政审计的结合，以便能够及时发现财政扶贫政策措施的落实情况，及时将其反映在审计报告之中。同时，应借助跟踪审计工作的开展最大限度地发挥审计合力，要求审计人员通过进村入户和深入田间地头的形式，针对财政扶贫资金的使用情况进行现场勘查和测量，对财政扶贫工程的建设情况进行核实，对扶贫资金的到户情况进行确认，对财政扶贫资金使用与扶贫措施的落实情况进行全面把握，让财政扶贫和精准脱贫工作能够真正取得成效。（三）注重扶贫审计整改落实。在财政扶贫资金进行审计监督时，审计部门应将审计整改视作提升审计质量的关键所在，以便能够针对审计当中掌握的情况与实际问题，第一时间提出整改意见与纠正建议。此外，审计机关要针对财政扶贫开发当中出现的各类与资金使用原则相悖的问题，提出有针对性的审计意见，借助审计工作开展整改督查工作。比如，可以要求审计人员对审计对象的整改工作予以跟踪监督，以保证审计整改工作能够持续进行并取得实效，让财政扶贫开发成效更加精准。比如，2018年3月以来，一些地市审计局认真贯彻关于坚决打赢脱贫攻坚战的各项决策部署，继续加大对扶贫资金的审计力度，以“精准、安全、绩效”为主线，重点关注六个方面：一是以政策为导向，重点关注“六个精准”“五个一批”精准扶贫政策落实情况。揭示和反映脱贫质量不高、虚假脱贫等问题，促进各项政策落地生根。二是创新审计方法，采用分析性技术方法。重点关注教育、医疗、健康、金融扶贫政策等的投向是否精准，确保做到精准施策、精准投放，让贫困对象获得实实在在的帮扶。三是以资金安全为导向，重点关注通过编造虚假项目申请，验收和报账资料骗取套取扶贫资金以及贪污、挪用扶贫款和优亲厚友、失职渎职等突出问题，维护扶贫资金安全。四是以资金投向为抓手，重点关注资金的投向是否符合政策要求，是否覆盖贫困地区和贫困人口，坚决杜绝资金分配的随意性。五是以扶贫项目管理和绩效为抓手，重点关注项目招投标、项目进展、项目质量、项目绩效，揭示扶贫项目效益低下、进展缓慢、损失浪费、项目管理不规范等问题。六是以审计整改落实为抓手。重点关注对2017年扶贫审计发现的问题进行“回头看”。通过以上措施的实施，极大提升了审计绩效，让扶贫资金真正发挥了应有的作用。

参考文献：

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作者:曹思芹 单位:南昌工学院会计学院