精准扶贫绩效审计对策研究

【摘要】我国每年都投入大量的财政资金用于扶贫开发工作中，为了能够加强扶贫资金的管理，提升扶贫资金的使用效益，各级审计机关应当积极开展精准扶贫绩效审计工作。本文将通过对审计机关现阶段开展精准扶贫绩效审计的情况进行梳理、归纳和分析，构建精准扶贫绩效审计的要求与方法，并在此基础上提出绩效审计的对策，期望能对进一步完善我国精准扶贫绩效审计工作有所助益。

【关键词】精准扶贫;绩效审计;现状;对策

一、精准扶贫绩效审计的研究背景

民生即民本，党的十八大提出保障和改善民生是加强社会建设的重点所在。而扶贫项目作为一类民生项目，和社会的建设与发展息息相关。目前，随着社会经济的不断发展，我国的扶贫开发工作已经到了攻坚拔寨的冲刺时期。党的十八届五中全会通过的“十三五”规划中，提出到2020年要完成全面建成小康社会的总体目标。我国每年在扶贫开发工作中都投入了大量的财政资金，致力于改善贫困地区的经济发展和人民生活水平，也取得了一定成效。1978年，我国有2.5亿的贫困人口没能解决温饱问题，截至2015年，贫困人口已经减少到5575万人，扶贫的成效明显。然而，通过查阅审计署和地方各级审计机关的审计结果公告，可以发现扶贫项目的绩效情况并不尽如人意，为了能够充分发挥扶贫资金效益，精准扶贫、精准脱贫，各级审计机关应当积极开展精准扶贫绩效审计工作。只有通过不断加强对扶贫目标实现情况和扶贫项目绩效的考核，才能保证扶贫资金使用精准、落到实处，因此开展精准扶贫绩效审计工作的意义重大。

二、精准扶贫绩效审计的现状分析

（一）精准扶贫审计的方法及问题归类

1.精准扶贫绩效审计的方法。科学评价扶贫绩效。2015年，庆阳市审计局提出，通过审查扶贫资金拨付到位率、用于扶贫项目资金的比率、扶贫资金发挥效益的比率以及项目决策、建设、运营等各个环节这四个方面，来关注扶贫资金绩效审计。2016年，长沙市市政府颁布了《长沙市县市区精准扶贫工作绩效考核办法》，针对精准识别、精准帮扶、精准管理和精准脱贫这四个方面，依次提出各项具体的考核内容。结合其他审计类型。2015年，青海审计厅提出将扶贫工作与绩效审计以及经济责任审计相结合起来，督促各个部门落实精准扶贫的工作责任，“真扶贫、扶真贫”。2016年，安徽省黄山市黟县审计局在精准扶贫绩效审计方面，也提出了“三个结合”的理念，即精准扶贫绩效审计应当与经济责任审计、跟踪审计和财政审计相结合。2.精准扶贫绩效审计发现的问题。2016年，四川省审计机关在对连片贫困地区进行轮审时发现，一些扶贫项目的监管没有落实。截至2016年2月，60个县仍有8055户居民没有完成搬迁的任务，扶贫项目的绩效情况并不理想。2016年，审计署在对40个县区的财政扶贫资金使用管理情况进行审计后，发现部分基础设施建设类扶贫工程，存在着质量不达标、被闲置废弃或者改作他用等问题；部分种养殖类产业扶贫项目成活率较低，扶贫项目的绩效出现严重问题，涉及的资金高达2.27亿元。2016年，审计署在对第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计时，发现32个扶贫项目因脱离当地实际，项目效益较差，没能达到预期扶贫效益，对扶贫资金造成严重的损失浪费。

（二）精准扶贫绩效审计的要求与方法构建

精准扶贫审计的本质是扶贫政策跟踪审计、扶贫资金查错纠弊审计和精准扶贫绩效审计的综合体。由于篇幅有限，本文主要围绕绩效审计的主线，通过对审计机关现阶段开展精准扶贫绩效审计的现状分析，构建精准扶贫绩效审计的要求与方法。一是需要着重关注扶贫开发的重点项目，揭示一些应实施未实施、应完工未完工等影响扶贫绩效的问题，并对问题产生的原因进行分析，查处扶贫项目的实施进程中是否存在因为扶贫项目管理缺位，扶贫资金是否存在严重损失浪费的问题。二是需要关注扶贫项目是否符合贫困地区的实际情况以及贫困群众的真实需求。着重揭露没能实现预期扶贫效益，以及将扶贫资源倾斜给部分能人大户、龙头企业，忽视贫困群众切身利益等问题。三是需要关注扶贫协作和对口支援等扶贫资金是否及时拨付到位，精准帮扶项目能否有效落实并且带动扶贫，是否存在部分个人或者企业为了扶贫的优惠政策，打着扶贫的旗号却只为自身谋取利益等问题。针对以上的具体要求，审计人员可以参考如下审计方法：1.基于各审计部门的实际情况，统筹调配审计资源。利用GPS技术、三维电子地图、谷歌地球、航空测绘技术、卫星遥感技术等创新型审计技术，对扶贫项目实际情况进行检测，和申报文书中的项目描述进行比对。2.建立并完善绩效评价体系。在考虑制定指标时，不能仅考虑经济效益，也要将社会效益和生态效益等纳入指标考核维度，根据扶贫项目的综合效益来判断精准扶贫工作的部署是否科学。3.了解加强精准扶贫绩效审计与政策跟踪审计、财政审计、经济责任审计等其他专项审计的衔接配合。其他审计中发现的涉及精准扶贫绩效方面的问题，审计报告中也要及时、充分反映。

三、精准扶贫绩效审计的对策

我国各界人士对精准扶贫内涵的了解，大多仍来源于我国领导人的讲话以及政府相关文件。现有的精准扶贫方面的研究较为分散且研究内容大都停留在精准扶贫的概念与意义上，虽有一些理论层面的研究梳理，但是显得十分单薄不够完整，应该站在理论的高度结合精准扶贫的实务经验，对精准扶贫路径、问题与对策等方面的内容进行深化研究。只有对精准扶贫的内涵有全面的把握，审计人员在实际开展审计工作时，才能找准绩效审计的参与点，这是实际开展好精准扶贫绩效审计的基础。再者，为了将精准扶贫绩效审计落到实处、有法可依，我国应当进一步完善与扶贫资金绩效评价相关的法律和衡量体系，明确各部门间的监督职责。可以由审计方、被审计方、资金提供方与行业专家一起设计项目评价指标，在具体进行绩效审计时，可以采用德尔菲法，由审计人员在内的多人评价和专家打分相结合来确定最终结果。对一些具有普遍性的问题，要善于归纳和总结相关经验，固化到相关制度里，从而进一步完善精准扶贫绩效审计的制度建设，为各贫困地区开展绩效审计提供法律约束和制度保障。事后审计全过程，在扶贫立项阶段，审计人员应当调查并制定审计计划，协助有关管理机构或者行业专家，对金额庞大、影响深远的扶贫项目的精准性、科学性和产出比进行咨询和衡量。在衡量时，审计人员还需要关注扶贫项目是否能因地制宜，切实改善民生，拒绝表面红火、实际财政扶贫资金都打水漂的面子工程。同样，审计人员在事中审计阶段也应当对开展中的扶贫项目绩效情况进行跟踪监督和考评，及时发现偏差并查明原因进行相应整改，而不应在事后一些项目并不能精准扶贫、国家财政扶贫资金已经损失浪费的情况下，再开展精准扶贫绩效审计。其次，进行绩效审计评价时，应当从经济效益、生态效益、社会效益、人民群众满意程度等多个维度来进行科学评价。应当结合各扶贫项目的实际情况，而不是一味的考虑短期经济效益，尽量避免出现政绩工程等事件。例如，对于贫困地区的孩子，应当给与他们公平的义务教育机会，让他们提高自身综合素质和能力；对于贫困地区缺乏劳动技能的成人，应当通过民生工程，对他们进行劳动技能培训，从而使他们能够适宜本地区的扶贫产业项目。这些教育和培训的成果，也许短期内并不会十分显著，但是它对贫困地区最终能够脱贫致富却起着关键性的作用。例如与跟踪审计相结合，这样审计机关可以将审计关口前移，掌握扶贫项目的第一手信息资料，把问题消灭在萌芽的状态，从而实现了对扶贫项目的事前预防、事中控制。与相关领导干部经济责任审计相结合，可以把财政扶贫资金的绩效情况作为考核相关领导干部在任期间履行经济责任情况的内容之一。这样不仅能从多方面提高被审地区相关领导干部对精准扶贫的重视程度和责任性，还能促使财政扶贫资金绩效审计覆盖面的提高，另外，通过对领导权利的关注还能够提高他们的工作效率，从而制定更科学更民主的决策，既能扩展了精准扶贫绩效审计的范围，又能保证了它的深度和广度。与传统财务收支审计相结合，能够在传统财务收支审计中使绩效审计深入人心，加大其覆盖面，也有利于实现绩效审计与传统财务审计并重的转变。

作者:殷正馨 单位:南京审计大学