创新效率是农业科技组织管理新途径

1创新效率与制度选择

1．1创新效率

熊彼特认为，创新是经济发展的核心力量，是“建立一种新的生产函数”，是把一种前所未有的有关生产要素和生产条件的新组合引人生产体系。因此，一般认为，创新是一个经济概念¨。创新效率是衡量科技创新能力和效益的最有效指标，也是衡量一种制度是否有效、有利和有力的最直接标志。本文所指的创新效率，是指基于提高创新能力和效益，通过建立有利于调动创新主体的创新激情、紧密联合与协作热情的制度选择和管理创新，实现各创新主体的目标最大化和科研创新与技术转化应用效益的最大化。

1．2制度选择

制度是广为人知的、由人创立的规则，它们的用途是抑制人类可能的机会主义行为，制度总是带有某些针对违规行为的惩罚措施。有效率的制度，应该具有简单、确切、抽象、开放性和适度稳定等特征。恰当的制度有助于降低复杂系统中的协调成本，有助于限制并可能消除人们之间的冲突，还有助于保护个人的自由领域。囚徒困境描述了这样一种处境：当双方或多方不合作时，他们的处境就恶化；但是，由于另一方或几方不可能作出可靠约定，每一方就都冒险自行其是可见，囚徒困境有利于共同体的有益目标?囚徒困境告诉我们：在有的时候，但并非永远，合作是社会所欢迎的；同时，需要有制度来巩固这样的合作，而且还要防止制度陷入助长不合作的情境中去。按照囚徒困境理论，我们所要构筑的科技联合协作机制正是基于调动各方合作积极性、主动性和合作潜力的制度选择。按照柯武刚、史漫飞的观点，制度的功能主要有四点：有效协调和信任、保护个人自由领域、防止和化解冲突、权势和选择。这与我们制度建设、制度创新的目的是一致的。制度的这一功能，正是本文研究农业科技组织管理制度的理论基础。

2农业科技创新主体

农业科技创新主体包括：中央级和省、市级涉农科研机构，中央和地方所属农林类高等院校、中等农业职业院校，涉农高新技术企业，以及各种涉农专业合作组织等。根据近年的统计，技创新主体的数量见表l。可见，我们有着比较完整的创新机构和主体，这些机构和主体分散在不同的部门、行业、地区、单位中。对这些创新主体而言，如何突破体制障碍深入开展联合协作，如何立足现实情况创新机制，目前尚缺乏深入研究。农业科技界如能建立一套联合协作机制，将会对全国其他科学界如卫生、林业、水利、交通等等行业建立联合协作的科研方式起到非常积极而重要的意义。提升农业科技创新能力、实现科技的支撑作用，促进各农业科技创新主体的联合协作是手段，提高各创新主体的创新能力和创新效益是核心，创新联合协作的管理体制和运行机制是关键。所谓联合协作，实质是突破部门、层级、区域、单位、学科专业等界限，从战略层面到具体操作执行层面，实现具体的、实质性的、可操作的联合与协作。

3创新制度、建立农业科技联合协作机制的必然性和迫切性

在现有管理体制难以打破的前提下，创新制度、建立农业科技界的联合协作机制，是克服现行管理体制障碍、解决现行投入体制弊端、明确各类涉农科研机构定位、明确产学研用各方功能定位、建设相对稳定的国家农业科技创新团队、最终提高农业科技创新效率的必然选择。

3．1是克服现行管理体制障碍的必然选择

长期以来，我国农业科技宏观管理体制条块分割，农业科技管理体制中对农业科技创新活动的管理以及对研发和技术推广机构的管理一直是分级、分部门管理，这种管理体制既影响科技创新的统筹规划，也制约着各级各类科技资源的布局与整合。开展横向、纵向的联合协作，就是要克服现行管理体制障碍，体现农业科技全国“一盘棋”的思想，有利于面向产业发展需求确定科研目标，有利于同一领域的科研队伍围绕某一科研目标集团军作战。分散的农业科技投入体制制约着财政科技经费作用的发挥，这不仅影响公共投人本应具有的整合资源的功能，还进一步加剧了资源分散问题。开展农业科技联合协作，有利于按照科技资源布局和科研目标需要统筹使用有限的财政科技经费，有利于体现财政科技经费的需求导向和公益性原则，有利于提高财政科技经费投入使用效率和保证资金安全。

3．3是明确各类涉农科研机构定位的必然选择

长期以来，高度条块分割的体制加上缺乏统筹规划、机构自主权过大及其他诸多因素的影响，一些机构和人员目标定位及活动方式出现偏差、公益目标淡化，不同类型机构之间分工不清、协作不足、竞争过度等问题十分突出，一个单位内部学科设置、研究方向等“小而全”、“大而全”现象非常普遍，农业科技创新效率低下。建立农业科技联合协作机制，就是要明确各科技创新主体的职能定位，切实提高农业科技创新管理的效率。

3．4是明确产学研用各方功能定位的必然选择

当前，我国产学研用结合中出现的合作不好或利益纠纷等问题，很大程度上是由于产学研用各方在结合中各自功能定位不清晰。要实现产学研用紧密结合，各方需对各自的定位、优劣势和利益需求有明确的认识，在尊重各方功能与定位的基础上，找到彼此能够进行合作共赢的契合点。开展联合协作，就是要打造包括基础研究、应用基础研究、应用研究、技术推广与服务、成果产业化及人才培养等多个环节在内的农业科技创新链。

3．5是建设相对稳定农业科技创新团队的必然选择

长期以来，由于人事行政管理体制和科技管理体制的局限，广大农业科技人员“有目标无方向、有同行无同志、有组织无依靠、有支持无支撑”，在科研项目立项过度强调自由竞争和研究方向与内容过度强调“创新”的情况下，导致人才队伍“一盘散沙”，独占山头、各自为战等现象日益严重，不仅围绕不同产业、同一产业不同领域的专家不能联合协作，而且同一产业、同一领域的专家也不能实质性联合与密切协作。因此，迫切需要通过建立联合协作和激励机制，构建一支结构合理、各司其职、业务精通、爱岗敬业的农业科技创新队伍。

4推进全国农业科技联合协作的机制选择

当前，农业科技创新工作呈现“主体多元化、内容多样化、目标多极化”等特点。联合协作应实事求是、因地制宜地采取不同的有效模式，根据联合协作各方主体的性质、联合协作内容和任务目标，合理确定各方彼此的联合协作方式和机制，而不能简单采取“一刀切”的做法。制度经济学认为，制度有内在制度和外在制度之分。内在制度大都诉诸自愿协调。违反内在规则并没有后果，但要由个人在具体环境中决定接受或不接受违规行为的后果。与此相反，主要依赖外在制度和正式惩罚的强制性秩序留给个人评估具体情况的余地要小得多。因此，推进农业科技联合协作的制度选择必然要同时考虑内在和外在制度的设计。

4．1加强高层协调，建立统筹有力的部际协商机制

国家层面，应加强国务院各有关部门之间的协调与合作。这是外在制度设计的一部分。建议农业部、财政部、科技部、国家发展和改革委员会、教育部、国家林业局、中国科学院、国家自然基金管理委员会、中国社会科学院、中国工程院等联合成立农业科技联合协作协调指导小组，常设协调指导小组办公室，挂靠在农业部，建立定期会商机制和及时沟通反馈机制，为从体制上推动农业科技联合协作提供有力的组织保障。各地方宜建立相应的部门协商机制。

4．2明确目标导向，建立源于产业需求的立项选题机制

推进不同地区、不同领域、不同学科专业之间农业科技人员的联合、协作，前提是要有共同的动机、共同的目标、共同的利益诉求。为此，应当从立项选题的源头人手，明确从农业产业发展实际需求出发的科研目标导向，建立问题来源于生产的立项选题机制。只有建立这一机制，才能彻底改变当前以部分编制项目指南的专家为核心的体现极少数专家意志一统天下的局面，彻底改变因立项选题机制而导致的科研项目大老板、二老板和项目贩子把持项目而不做研究的问题。

4．3强化分工协作，建立任务定向的量身定制机制

首先，应明确联合协作参与各方的各自科技基础条件和学科专业优势；其次，不同的科研主体应树立“有所为、有所不为”的治学治研方针，抓特色、抓优势、坚持长期目标与短期目标相结合，避免在科学研究上急功近利的倾向；最后，要明确分工协作，根据每一项科研任务联合协作各方的具体情况(包括科技基础条件、科研积累、科技人才资源、科技信息资源等)，建立任务定向的量身定制机制。量身定制，就是因单位而异、因事而异，分别确定具体的、可完成、可操作的定向任务和实施方案，达到科技创新链中“一岗一(多)人、一(多)人一事”的科技资源分配与科研任务承担效果。

4．4鼓励联合协作，建立切实有效的奖惩激励机制

鼓励各级、各类农业科研教学机构、科技人员和企业开展不同形式的联合、协作，建立奖惩激励机制。对于主动开展联合、协作并取得明显成效的，一方面，建议中央财政可以设立协作攻关项目资助奖励资金，专门用于奖励在科研联合协作方面影响较大、成绩突出的科研单位及科技人员；另一方面，国家有关农业科研项目主管部门在部署相关科技计划(基金)项目(课题)时，给予优先考虑并予以倾斜支持。对于在联合攻关、协作研究中态度不积极、工作不配合的科研教学机构或科技人员，予以警告、通报并取消承担相关国家或省部级科研项目(课题)任务的资格。

4．5分清投入责任，建立多方互补的稳定支持机制

按照产业发展和技术进步规律的要求，在明确中央、地方政府以及项目承担单位各自投入责任的基础上，建立能够维持联合、协作长远效果的稳定支持机制。充分依托现有单位的设施条件和人员队伍，梳理各种经费投入渠道来源，统筹规划，对科技基础条件建设，行业重大、关键和共性科学研究及其相关人员经费，以中央财政投入为主，对区域性较强、与市场紧密联系的重大技术研究，以地方财政投入为主，充分吸纳社会资金，逐步建立起中央和地方优势互补、上下联动、相对稳定的政策支持和财政投入机制。

5建立有利于推进农业科技联合协作的保障机制

全面推进全国农业科技联合、协作，需要中央和地方相关部门、各级涉农科研教学及企事业单位相互协作，立足改革和完善管理体制，创新和健全运行机制，并在体制机制、政策制度、资源条件、资金投入等方面予以保障。

5．1组织领导保障

联合协作参与各方应站在支撑国家农业产业和农业科技事业发展的高度，站在自身在国家农业科技创新体系中职能定位的角度，建立本地方、本单位相应的组织领导体制，敞开胸怀，“走出去、迎进来”，经过充分协商，建立符合本单位实际、可操作、有实效的联合协作机制。

5．2政策制度保障

联合协作参与各方应当制定切实可行的相关政策及管理制度，保障联合协作行为的规范性、互利性和稳定性等，包括联合协作会商制度、资源与信息共享制度、人才流动与服务管理制度、联合协作绩效考评制度、知识产权和成果管理制度、公共服务制度等。

5．3资源条件保障

联合协作参与各方应充分利用本单位的科技基础条件资源，特别是科技硬件设施资源、信息资源和人力资源，充分结合本单位所在地区的地域特色、产业特色和自身科技优势，尽可能为联合协作创造并提供条件，在坚持走特色发展之路的前提下发挥优势、各取所需、取长补短。

5．4投入激励保障

中央和地方政府支持和鼓励各种横向、纵向的联合协作，并建立相应的“以奖代补”政策，奖励在联合协作中积极主动、机制健全、成效显著的单位和个人。联合协作参与各方应建立相应的奖惩激励保障，把参与联合协作与福利待遇、职务晋升、职称评聘等日常管理结合起来，鼓励科研人员在本单位、本行业以及国内外的科技创新与服务的各种形式的联合协作