农村教育论文：小议农村教育的财政机制改革

本文作者：陈婷婷工作单位：南京师范大学商学院

1.义务教育经费投入总量不足，尤其是中央和省级财政对农村义务教育投入的不足，要实现全国财政性教育经费支出占GDP4%比重的目标仍有一段差距。数据来源：教育部、国家统计局、财政部关于全国教育经费执行情况统计公告如表1所示，从2005-2009年，我国的财政性教育经费绝对量呈现不断增长趋势，但是财政性教育经费占GDP比重却在3%左右波动。从国际水平来看，世界平均水平为4.9%，发达国家为6.2%，发展中国家也约为4%。如表2所示，农村义务教育经费从2000年的919.98亿元增至2006年的2177.27亿元。农村义务教育预算内经费由2000年的597.66亿元增至2006年的1880.57亿元。但是，农村义务教育经费占全国教育总经费比例却呈现出下降趋势。2.义务教育资源分布不均衡。首先，在省市之间的不均衡。以下选取浙江和贵州两省为例。〔4〕2009年，浙江省在教育投入上，小学生均预算内教育经费最高的舟山市达到7841.39元，最低的温州市是4528.68元，初中生均预算内教育经费最高的舟山市达到10568.30元，最低的湖州市是5812.68元。而2009年的贵州，小学生均预算内教育经费最高的贵阳市为3565.65元，最低的毕节地区只有1800.63元，初中生均预算内教育经费最高的是贵阳市3960.09元，最低的毕节地区为2130.64元。此外，中央在对省级的转移支付中，常常为了达到宏观目标，以牺牲落后地区的利益来成全发达地区的要求。下面是1998-2004年，以中央政府对江苏、湖北、贵州、云南四省的教育拨款情况为例：江苏由17.94亿元上升到30.24亿元、湖北由18.68亿元上升到33.99亿元、云南由1.35亿下降到0.49亿元、贵州由0.19亿元上升到0.22亿元。〔5〕由此可见，需要中央大力转移支付的落后地区反而得到的很少，而不需要中央转移支付资助的发达省反而得到很多。其次，在城乡间的不平衡。由于我国长期存在着“二元经济结构”，农村不仅在经济上落后于城市，在义务教育的教育资源与办学条件方面也低于城市，甚至低于全国平均水平。据统计，2003-2010年，农村普通小学生均预算内事业费支出由810.07元增加到3802.91元，与全国平均水平相比，由86.96%提高到94.78%；农村普通小学生均预算内公用经费支出由60.91元增加到862.08元，与全国平均水平相比，由72.95%提高到92.71%。〔6〕虽然农村小学生均预算内事业费及预算内公用经费支出呈现上升趋势，但是仍低于全国平均水平。3.农村义务教育的“投入重心”过低，客观上拉大了中西部贫困地区与东部富裕地区间农村义务教育水平。在过去的“地方负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育财政体制中，明确把县作为农村义务教育的投入和管理主体。从管理角度出发，由于农村义务教育的地方性公共产品性较强，让地方政府实行管理，有利于贴近和满足群众的实际需求。〔7〕但是，以地方政府作为投入主体，却带来了很多问题。据统计，2006-2010年，全国财政已累计安排农村义务教育经费保障机制改革资金4588亿元，其中中央财政安排2510亿元，地方财政安排2078亿元，总体体现了中央作为投入主体。但是有数据显示：仅2008年一年的农村义务教育经费支出就达3711亿元，而“新机制”后中央5个年度累积才拿出2510亿元，平均每年拿出502亿元，这尚不足2008年农村义务教育经费一年支出的14%。〔8〕所以，实施“新机制”后农村义务教育的经费负担重心仍在地方而非中央，“小马拉大车，大车拉小马”的行为、财权和事权的不合理，加剧了我国农村义务教育投入的困境。

原因分析

1.现阶段，我国实行的是由中央、省、县、镇四级财政共同投入的农村义务教育投入体制。但我国目前的财权与事权关系模糊，存在责任不清的情况。自1994年分税制改革以来，中央财力明显增强，地方财力削弱。但在我国义务教育经费支出中，地方政府支出约占总支出的78%，县级约占9%、省级约占11%，而中央只占了近总支出2%。〔9〕对于中西部贫困地区，很多县镇级财政是“吃饭财政”，连基本的教师工资的支付都存在困难，更不用说改造校舍、增添办学设备，改善教学环境了。2.高层次政府的义务教育财政转移支付的方式和额度缺乏强有力的制度与法律的规范保障。我国高层次政府的转移支付科学依据不足，常带有一定的随意性。〔10〕通常是高层次政府根据总体发展目标和规划来确定转移支付额度，极易造成资金的实际供给与需求不相符。我们应该根据各地的经济情况、财政能力和发展水平实行区别对待：针对中西部贫困地区，可以适当加大转移支付的力度，并将转移支付的相关程序纳入法制化建设。3.中央、省政府转移支付的教育资金的使用效率较低，使用过程不够公开透明化，缺乏有效的监督管理机制。由于我国正处于社会转型期，部分政府职能混乱、权责不清、不够公开透明化，中央、省级的拨款常常在下拨过程中“跑、漏、滴”，到了县镇级政府往往少得可怜。此外，由于缺乏有效的资金使用和管理监督机制，还存在着资金被挪用、滥用及贪污等现象。

针对我国农村义务教育财政投入体制的相关建议

针对我国农村义务教育制度运行中实际存在的问题，并结合各国的实践经验，提出以下建议：1.强化政府的投资主体作用，尤其是中央和省级政府的投入主体地位，加大财政投入力度，改变我国农村义务教育投入总量不足的局面。农村义务教育的纯公共产品性质，决定了政府作为投入主体的责任。同时，加快我国政府功能和财政功能的转型：〔11〕政府要从经济建设型转为公共服务型，财政要由投资型转为公共财政型财政，不能把精力只放在追求GDP的增长上，要加大对公共服务的支出。2.重新定位“以县为主”的内涵，实行义务教育经费支出由中央、省、地市和县四级政府共同承担，义务教育经费的使用由县级政府统筹安排的格局。长期以来，我们把义务教育的投入主体和管理主体完全等同。事实上，由于义务教育的特征，这二者是难以遵循一致的。从管理上看，义务教育规模庞大，学校数量众多，只能由基层政府主管。从投入主体看，基层政府财政收入的稳定性差，难以保证义务教育经费投入的稳定增长，因此需要中央和省级政府的财政支持。3.完善我国相应的法律法规，切实把农村义务教育的各项内容和义务教育的推进纳入法制化轨道，用法律的形式明确规定各级政府的职责，规范中央和政府间的转移支付制度。4.建立有效的监督机制和制度效率的评估机制。对义务教育经费的转移支付和使用应建立有效的监督约束机制，切实保证国家财政真实有效地运用到农村义务教育中去，严厉打击滥用、挪用和贪污义务教育经费的行为。同时，还应建立相应的效率评估机制，对于效率不高的运行方式及时改进，大力推进运行好的机制，充分保障人民享有较好的义务教育水平。5.实行义务教育办学主体、投资主体多元化。〔12〕在国家财政投入一定的前提下，加大各种市场力量筹资和办学，不仅可以增加义务教育经费，扩大义务教育资源总量，还可以增加义务教育的选择机会，促进义务教育资源的流动，促进教育的公平环境的构建。还可大力发展各级各类民办义务教育学校、发行教育、发行教育公债、〔13〕设立以教育储蓄和教育贷款为主的教育政策性银行等。这些措施一定程度上可以缓解我国政府财政对义务教育投入不足的问题。