排污许可核发工作问题分析

1前言

2015年，国家颁布新《环保法》，其中第四十五条明确规定：“国家依照法律规定实行排污许可管理制度，实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物，”从法律层面上明确了排污许可制度的地位与作用。2016-11-10，国务院印发《控制污染物排放许可制实施方案》（国办发〔2016〕81号），明确到2020年完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作，建立控制污染物排放许可制，实现“一证式”管理[1]。根据原环境保护部2018年印发的《排污许可管理办法（试行）》，排污许可证包括申请、核发、执行、监管等环节，排污许可证核发作为排污许可制度改革承上启下的重要环节，直接关系着固定污染源排污许可全面覆盖目标的顺利实施。

2排污许可核发工作面临的问题

2.1审核部门技术力量不足。根据《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》，名录共包含108个行业类别和4个通用工序，目前生态环境部已经出台了54项排污许可证申请与核发技术规范，后续还将陆续出台更多行业的申请与核发技术规范，此外排污许可技术文件包括自行监测指南、可行技术体系、污染物排放标准等，审核人员很难在短时间内掌握上述数量庞大的技术文件[2]。此外，排污许可证审核过程中不仅涉及产排污节点、污染因子、排放标准、总量分配等内容的行政许可，还要求审核部门对排污单位的生产设施、原辅料、产排污节点、自行监测、台账记录等内容进行规范性和完整性审核。2020年为完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作的最后一年，除已出台技术规范的54个行业，其余行业的核发工作都必须在2020年完成，工作量巨大。而目前生态环境保护部门，尤其是基层，人员力量不足、专业水平有限，加之排污许可核发工作时间紧、任务重、技术难度大，审核部门仅依靠自身力量基本无法保质保量完成排污许可证的审核工作[3]。2.2排污单位专业基础薄弱。由于中国排污许可制度建设工作起步较晚，加之2015年之前，在各地以试点试行为主，没有全国性的统一标准，排污单位对于排污许可制度较为陌生。本轮核发的排污许可证通过全面整合排污单位基本信息、生产工艺与设备、污染物产生与排放、原辅料信息与用量、污染防治技术与设施、自行监测方案、环境管理台账等方面的内容，完整记录排污单位污染物排放的来龙去脉。此外，本轮排污许可制度改革的目的之一是将环境管理的责任主体由管理部门转变为排污单位，建立以排污单位为责任主体的新型环境管理体系，对排污单位环境管理水平提出了更高的要求。基于以上政策体制的改革，要求排污单位在申报时能够自行梳理企业的产排污相关信息，但是对部分地区排污许可核发工作实地调研发现，除部分国企和大型企业外，许多中小企业未设置专业的环境保护管理人员，对于自身所属行业、排污许可管理类别等完全无法判断，甚至部分企业负责人不了解COD、SS等基本的环境专业术语，难以按时按量完成排污许可证的申报。这就导致企业填报的排污许可申请信息存在着许多问题，不仅降低了排污许可证的质量，也增加了审核部门的审核难度，严重影响了固定污染源排污许可制的全面覆盖。2.3第三方机构参差不齐。现行的《大气污染防治法》和《水污染防治法》均明确规定排污单位应当依法取得排污许可证，并对未依法取得排污许可证排放大气和水污染物的违法行为提出了相应的处罚措施，加之《排污许可管理办法（试行）》中明确指出，环境保护主管部门可以通过政府购买服务的方式，组织或者委托技术机构提供排污许可管理的技术支持。目前部分地区的环境管理部门和企业已经委托第三方技术单位开展排污许可的申请与审核工作[4]，但是由于目前第三方技术机构参差不齐，工作中存在许多问题。部分第三方机构由于对技术规范理解不够深刻，在开展排污许可申请与审核工作过程中对行业和管理类别的判定错误频出，直接导致部分企业后续技术规范适用错误；另一方面部分第三方未能准确认识本轮排污许可制度改革的目的，在工作开展过程中仅仅是协助管理部门和企业完成许可证的核发，忽视了执行报告、台账记录、评估报告、证后监管的重要性，导致排污许可证的申请与核发工作流于形式，造成“虎头蛇尾”的结果。

3建议

3.1强化第三方参与。排污许可证申请与核发工作时间紧、任务重、技术难度大，仅依靠管理部门和排污单位的力量，已难以在规定时间内高质量完成排污许可证申请与核发工作。因此，在排污许可制度改革过程中应当充分依托第三方技术机构的力量，让“专业的人做专业的事”，保证排污许可制度改革顺利实施。管理部门可以通过政府采购的形式委托第三方机构开展诸如排污许可审核、技术评估等方面的工作，缓解管理部门人手不足、技术力量不够的问题，加快排污许可核发工作进度，确保2020年固定污染源排污许可制全面覆盖顺利实现；另一方面加强排污许可制度的宣传，提高企业对排污许可证申领的重视程度，引导缺乏专职环保人员的中小企业委托第三方机构开展排污许可证申领工作，确保排污许可证的质量，为排污许可证的证后监管与执行工作奠定良好基础。3.2加强技术培训交流。排污许可作为一项全新的制度，技术支撑体系正在不断建设和完善中，部分技术规范中为管理部门预留了一定的自由裁量权。一方面有利于地方管理部门根据当地的实际管理要求开展排污许可证的核发工作；另一方面也造成不同地区在排污许可核发过程中存在差异，尤其是在标准执行、总量分配和自行监测方面的差异，可能直接造成同类企业的不公平竞争。针对上述问题，管理部门应当通过开展排污许可政策文件的培训工作，对于技术规范中未能明确的部分进行重点解读，既要给地方留有调整空间，也要尽快统一不同地方的技术尺度，确保排污许可核发工作公平公正。同时还应加强不同地区的沟通交流工作，对排污许可证核发过程中遇到的问题互通有无，总结排污核发的经验教训，进一步提升管理部门和第三方机构的技术水平。3.3树立企业主体责任。排污许可制度改革的最终目的是通过排污许可证的核发，建立以企业为责任主体，以排污许可证为核心，以环境质量改善为导向的信息化、动态化、精细化环境管理体系。因此在排污许可证核发过程中，不能只把完成排污许可证的核发作为目标，应重点做好排污许可证的核发工作，并做好证后执行与监管准备工作。在排污许可证核发过程中，要求企业自主申请、自证守法、自证达标，逐渐树立企业的主体责任意识，明确企业是排污许可证申请与核发的第一责任主体；另一方面，在排污许可核发过程中，提醒企业关注排污许可证中的自行监测、台账记录、信息公开、执行报告等内容，建立企业自我执行、自我监督、自我上报的意识。

4结语

排污许可制度是贯彻落实中共精神、开展生态环境建设的战略举措。通过积极引入第三方技术机构，在工作中充分发挥第三方技术机构的专业技术优势，协助管理部门和排污单位做好排污许可证的审核与发放工作，不仅实现固定污染源排污许可制全面覆盖目标，而且通过排污许可证的申请与核发，逐渐树立排污单位的责任主体意识，为排污许可证的证后执行与监管奠定良好的基础，最终建立起以排污许可证为核心的“一证式”环境管理体系，有效提升中国的环境管理水平，实现环境质量不断改善的目标。

参考文献：

［1］卢瑛莹，冯晓飞，陈佳.基于排污许可证的企业全生命周期环境管理研究［J］.生态经济，2016（1）：102-104.

［2］刘驰，马勇光，李洁.国家固定源排污许可分类管理名录（2017年版）在沙颍河流域规模化畜禽养殖业应用存在问题分析［J］.科技视界，2019（10）：115-119.

［3］于文静.关于排污许可实施与监管的思考与建议［J］.科学技术创新，2019（11）：174-175.

［4］魏方川，余建英.环境影响评价与排污许可制度衔接研究［J］.科技风，2019（8）：130.

作者:王明明 李舜斌 张瑜 陈丰禹 单位:南京大学环境规划设计研究院股份公司