现代环保运动公众参与机制及启示

［摘要］20世纪60年代，面对日益恶化的环境问题，美国民众掀起了一场大规模的环境保护运动，历史上称为现代环保运动。这场自下而上的社会运动推动了美国环境保护基本体系的确立，但并没有从根本上扭转美国的环境形势。总体而言，美国公众参与环保运动最突出的特点是多样性和社会性，即参与主体的多样性、参与方式的多样性以及参与主题的社会性。我国环境保护应该以史为鉴，调动多元社会主体参与环境事务，构建以“政府为主导，公众为主体”的环境治理体系。

［关键词］美国现代环保运动;公众参与;多样性;社会性

在2018年全国生态环境保护大会上强调，“生态环境是关系民生的重大社会问题”。当前，生态环境问题已经成为全面建成小康社会的突出短板［1］。美国在现代化进程中付出了沉重的环境代价，西部大开发和东部工业化均伴随着严重的资源浪费和环境问题［2］。20世纪60年代，面对日益恶化的环境状况，美国公众的环境意识不断提高，掀起了一场持久的环境保护运动，有力地推动了环境治理体系基本框架的建构。本文从公众参与的视角对美国现代环保运动进行历史考察，探讨美国环境治理的有效经验，为缓减我国当前严峻的环境形势、建设美丽中国提供参考。

1美国现代环保运动的发展演变

1．1兴起背景。二战结束后，美国经济高速发展，工业化进程加速，环境灾害事件接连不断，导致环境恶化加剧。随着物质生活的丰裕，中产阶级成为社会主体，对生活质量提出了更高的要求，越来越多的公众开始关心工业污染问题。民众的不断觉醒促使环境保护主义成为一种社会思潮。战后生态危机、价值观的转变及社会运动共同推动了美国现代环保运动的兴起［3］。1．2发展历程。1962年，美国生物学家蕾切尔•卡森出版了环保主义力作《寂静的春天》，引发了社会各界的广泛关注，拉开了现代环保运动的序幕［4］。20世纪70年代，非政府环境保护组织快速发展，环境立法进程加快，民众保护环境的热情高涨，环保运动进入高潮阶段。80年代，奉行保守主义的里根政府上台，反环保势力来势迅猛，环境保护的“第三条道路”出现，多元化趋势凸显。90年代，主流环保组织开始体制化，环境正义运动如火如荼，环保运动进入转型期，多元化态势进一步增强。进入21世纪，随着可持续发展理念的广泛传播，环保运动与可持续理念不断融合。但是，由于经济危机与恐怖主义的影响，环境运动一度陷入低潮。

2公众参与的概念及内涵

公众参与的概念常被用于不同领域，但目前尚无统一的定义。公众参与，也称民主参与，在国际上已作为环境法的基本原则被普遍应用。一般认为，环境保护领域的公众参与是社会团体、公民等环境利益相关者，通过一定的程序或途径，参与利益相关的决策，使得该项决策符合广大公民切身利益的行为［5］。在环境保护领域，公众参与行为主要包括参与主体、参与对象和领域、参与形式与途径等内容。公众参与的主体为公众，既包括社会大众，也包括法人、社会组织或团体等。参与对象是指公众参与制定的政策等相关的内容。参与方式包括座谈会、听证会、游说等多种形式。公众参与环境保护是公众表达环境诉求的现实途径，有利于化解环境问题所引发的社会矛盾，从而推进社会民主进程。

3美国公众参与现代环保运动的特点

美国现代环保运动既是美国公众表达环境诉求的行为，也是他们自下而上参与环境事务的结果。总体来看，美国公众参与环境保护的实践呈现出明显的多样性和社会性。3．1公众参与环保运动的主体多元化:由精英主导到精英和公众共同主导早期的环保运动主要由社会上层和知识分子发起，旨在有效利用自然。以乔治•马什和约翰•缪尔为代表的学者纷纷著书立说，宣传自然保护思想，唤醒了民众保护自然的意识，催生了一批民间自然保护组织，为环境主义的诞生奠定了思想基础。20世纪60年代，美国环境问题持续恶化，越来越多的美国人意识到环境问题的严峻性，为环境保护主义的发展营造了良好的社会氛围。塞拉俱乐部等传统自然保护组织和环境保护基金会等新兴环保组织利用电视、广播等媒体宣传环保知识，积极参与化学污染、核污染等环境问题的讨论，在美国环境保护中发挥了积极的作用。但是，这些环保组织的成员往往以白人精英为主，种族主义和精英主义倾向明显，对社会弱势群体关注不够［6］。1970年，“地球日”庆祝活动成功举行，是美国环保运动史上的一个重要转折。美国各界两千多万民众，从政治家、科学家、教授到普通市民、失业者，都参加了此次庆祝活动。基层民众的支持是整个活动成功的关键［7］。70年代，在公众舆论的压力下，联邦政府设立了国家环保局，颁布了一系列环境法律，环境问题逐步被提上政治议事日程。越来越多的社会力量开始关注环境问题，进一步壮大了环境保护的队伍。80年代，美国底层民众纷纷觉醒，先后在上千个社区成立了环境正义组织，坚决捍卫自己的社区不受有毒有害物污染。随着基层环境运动的快速发展，底层民众成为争取环境权益平等的一支重要力量。总之，美国现代环保运动超越了种族、阶层、教育程度的界限，是一场真正意义上的社会运动。3．2公众参与环保运动的方式多元化:从主流组织主导到主流组织与基层组织共同主导作为公众利益的代言人，非政府环保组织一直是美国公众参与环境保护的主要方式。环保运动早期，塞拉俱乐部、荒野协会等传统自然保护组织多次领导环保斗争，制造公众舆论。随着环保运动的深入，传统自然保护组织逐步转变为家喻户晓的全国性环保组织。转型后的环保组织依靠选举和游说等政治手段，影响环境政策的制定和执行，倡导在现有体制内推进环境保护，常被称作主流环保组织。环保运动进入高潮期后，主流环保组织规模迅速扩大，许多组织组建了专门的专家和律师团队，积极开展专业研究，专业化管理水平明显提高。体制化后的主流环保组织参政水平明显提高，常常通过选举来影响政府环境政策;与企业之间的关系越来越密切，倾向于通过协商解决与污染者之间的纠纷。主流环保组织日益浓厚的政治色彩引起了绿色和平组织等环保组织的不满。新一代环保组织积极创新活动方式，通过雇佣职业政治工作者和组织工业会谈来解决污染问题，推动了环保运动的又一次发展。这些基层组织多以社区为基础，主要依靠底层民众开展环保斗争。到1992年底，美国各地的环保组织多达1万个。总之，参与现代环保运动的环保组织数量众多，规模各异，既有财力雄厚、管理专业的全国性环保组织，也有为应对特定环境问题而组织起来的公民团体。各级各类环保组织保护环境的手段各不相同，却共同为美国公众广泛深入地参与环保实践提供保障。3．3公众参与环保运动的主题社会化:从自然与资源保护到污染控制再到环境正义美国现代环保运动是早期资源保护运动的发展和延伸。早期的环保运动主要以荒野与自然资源的保护为目标，主张科学合理地开发利用自然。二战后，美国经济高度繁荣，推动美国向中产社会过渡，公众对生活质量的追求不断提高，工业污染成为社会热点，环保运动关注的对象就从早期的自然和资源保护逐步转变为污染控制，包括空气污染、水污染、化学污染等环境问题，环境议题逐步与社会问题相结合。随着环保运动的不断深入，主流环保组织逐步体制化，其职业化、官僚化的弊端日益凸显，环境正义运动应运而生。底层社会民众等弱势群体联合起来，保护自己赖以生存的社区免受有毒有害物的污染，把矛头直指污染企业和各级政府，得到了美国社会各界的广泛支持与响应。在“拉夫运河事件”和“沃伦抗议”斗争的推动下，政府不得不有所作为，污染企业被迫承担起应有的社会责任，弱势群体开始成为环保运动关注的对象，环境公正也成了环保运动的新目标。作为主流环保运动的有益补充，环境正义运动促使环境问题与社会平等相结合，进一步延伸了环保运动关注的范围。在公众舆论的持续压力下，美国现代环保运动推动联邦政府先后设立了国家环保局、白宫环境政策办公室、环境正义办公室等环保机构，颁布了《国家环境政策法》《清洁空气法》等一系列环保法律，环境治理的法律体系基本形成。公众对环境问题的广泛关注，还极大地提高了环境问题的政治地位，扩大了环境组织的影响力，环境质量得到了有效的改善。到1990年，《清洁空气法》实施20周年，废气排放量从原来每年2500万吨减少到1000万吨以下，空气质量明显改善［7］。尽管如此，美国的环境问题依然不容乐观。一方面，美国是世界最大的垃圾制造国，垃圾总量逐年增加。另一方面，臭氧和全球变暖等国际性环境问题日趋严峻。

4美国现代环保运动对我国环境治理的启示

从1973年国务院环境保护领导小组成立到2018年生态环境部组建，我国环境保护的体制机制不断完善，治理能力不断增强，但是几十年来积累的环境问题依然十分严重。美国环境保护的发展史是一部社会力量的觉醒史［8］。我国的环保工作仍由政府主导，公众环境意识薄弱，参与环境事务的自觉性较低，民间环保组织数量少、规模小，参与环境事务的影响有限。中美两国国情大相径庭，我们不能照搬美国“自下而上”的环保模式。在当前生态环境保护的新形势下，要调动公众的力量，发展社会协同治理，构建以“政府为主导，公众为主体”的环境治理模式。4．1提高公众参与的意识如前所述，美国现代环保运动成功的关键在于公众参与。我国环境问题的改善自然也离不开公众的支持与参与。因此，普及环境教育、提高公众的环保意识是调动我国公众参与环境保护的重中之重。全面深入地开展环境教育要求我们不断创新环境教育的内容，改革环境教育的方式。把环境教育纳入现代素质教育的基本范畴，在学校层面系统开展环境教育，让环保意识成为公民必备的素养，有助于培养公众的社会责任感，也有利于提升公众参与的能力。重视发挥社区对公众的宣传和教育功能，定期在社区举办环保讲座、知识竞赛、志愿者活动、社会调查、环境体验等主题活动，大力宣传环境保护的重要性，引导公众自觉参与环保，在全社会形成共同关注和参与环保的良好氛围。此外，充分发挥微信、微博、短视频等新媒体的导向作用，营造良好的舆论环境，及时发现并树立环保模范和典型，为公众参与环保起到示范和引领的作用。4．2优化公众参与的法制如果说环保意识是促进公众参与环境保护的内驱力，那么完善的法制体系则是必不可少的外部保障。美国现代环保运动的重要成果之一，就是推动环保法律法规的制定与完善，促使环保法律体系初步形成。推动我国公众有效参与环境保护必须坚持法制先行。第一，根据我国环保现状与经济发展的实际，在发挥好政府治理作用的基础之上，逐步健全公众表达诉求、行使权利的机制，探索适合我国国情的法制体系。第二，有序推进环保基本法和相关法律的制定及修订，完善配套政策，确保环保部门及相关企业的信息公开透明，为公众参与提供保障。第三，逐步拓宽公众参与环保的范围，明确参与的程序与途径，进一步完善环境诉讼制度，为公众参与提供便捷。第四，严格依法依规强化生态环境保护督察及执法力度，以规范公众参与的秩序。完善的法制体系有利于调动公众参与的主动性，从而确保生态环境建设稳步推进。4．3完善公众参与的途径美国公众参与环保运动最主要的组织形式是非政府环保组织。不论是传统的资源保护组织、新型的全国性环保组织，还是基层环保组织，都致力于普及环境意识，促进环保立法，从而影响政府决策、推动环境保护。因此，调动我国公众参与环境保护需要着力搭建公众参与的平台，积极培育和扶持民间环保组织和社会团体，以保障公众参与环境保护的渠道畅通。必须协调好政府与环保组织之间的关系，在合理监督制约的同时，充分保障环保组织的独立性，以便大力发挥民间环保组织在环境教育、政策制定、执法监督等方面的影响力。政府与环保组织的精诚合作，有助于形成政府与公众之间良性互动的局面，从而确保公众更加规范、深入地参与环境保护。

5结语

纵观美国现代环保运动的发展历程，公众环境意识的提升和社会力量的发展是重要的推动因素。成熟的环境治理形态不是政府的“独角戏”，而是政府与公众的“完美组合”。近年来，我国政府高度重视生态环境保护，环境治理的力度不断加大，环境治理的能力不断增强，但是我国环境保护的未来依然任重而道远。唯有政府与社会力量形成合力，才能开创生态文明建设的新局面。

作者:高智艳 单位:西安外国语大学旅游学院