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制度建设推动乡村治理探索

一、目前我国乡村治理的困境

自乡村实行自治以来,就需面对自治与法治之间的关系,乡村可以通过村民大会制定村规民约,但这样的规约不能与国家法律相冲突。另外,随着乡村处理事务的复杂化,农业税取消,乡村治理者减少了与村民情感联络的内生动力;乡村经济社会的发展,传统的治理方式已疲于应对。日常村务治理之中,尽管有一定规则,但它却时常“迟到”或“早退”——治理的过程、村规民约的制定等等,都有这样那样的违法现象。(一)村规民约不完善。首先,村规民约的制定主体不合法。《村民自治法》并没有授予村民代表大会制定村规民约的权力,村规民约的制定主体只能是村民大会。而在现实中,不少村的村规民约要么根本就没经会议通过,要么只通过村民代表大会。而村规民约生效的条件是经由村民大会的多数人投票通过。其次,村规民约的内容不完善。不少村规民约的内容往往只包含了村务治理、乡风文明等一些方面,有些还把不相关的内容也包括在内,并没有对村务进行细致的划分和全面的规定。规约中存在重义务、轻权利现象,其中大量的文字都是规定了村民所要遵守的义务,而很少列明村民的权利。在村民的利益被侵犯后,村民可以通过哪种方式维护自身的利益,在许多村规民约中都没有得到体现。(二)村两委滥用权力。在缺乏有效监督的情况下,部分乡村治理者的权力使用不规范。比如,通过经济手段拉取选票,当选以后,对于村民需要办理事务时,要“懂事”“会来事”,继而从中牟取利益。通过手中的权力将选举的时候“失去”的经济资源“聚拢”回来。除此之外,诸如公章保管不善,甚至某些乡村管理者的家人也有管理公章的实际权限,对自己熟识的人,就给予“特殊照顾”,不熟悉的人,就按程序办事。诸如此类,都是目前乡村治理中存在的问题。一方面,乡村治理者违背村规民约,可能会对其他村委人员或是村民的利益造成损害;另一方面,村委人员违反规则,失去了良好的带头作用,失信于民,从而为村规民约的执行带来巨大的困难。(三)村规民约执行难。首先,从村民的角度来看,要改变往日的行为习惯,并非那么容易。比如,村民收入来源渠道有限,而滥办酒席就成了他们最快集聚到资金的一种方式。随着村集体经济的兴起,工作、生活方式的变化,对乡风文明的更高追求,都需村民尽快赶上时代的步伐。当村规民约与村民的利益、习惯相互碰撞时,就对村两委的治理能力提出了更高的要求。其次,从治理者的层面来看,规约的制定,较少有村民的参与,没经投票通过就发布执行。一般说来,村规民约容易执行的地方,村民往往积极参与了制定过程,对村规民约的认同度也较高。另一方面,村委人员治理积极性的缺乏,日常的规约执行力有不逮,有力的村两委成员成为急切之需。

二、对乡村治理困境的原因分析

缺乏法治方式的引入,传统的治理方式无疑让乡村治理者拥有更多自主权力。在乡村自治中引入法治,意味着要对治理者自身作出限制,这会导致其对法治方式的排斥。随着乡村经济的发展,对良好村风的要求,通过村规民约的指引作用,要改变村民生活方式,就带来了新规则与旧习惯之间的摩擦。所以,村委治理人员法治意识欠缺、缺乏行之有效的制度、约束与激励措施的缺位,都是目前乡村治理困境的原因所在。(一)治理人员法治意识欠缺。乡村治理人员,大多延续从前的人员构成,年龄较大、较少接受专业的法律知识训练。笔者统计了贵阳市修文县148名村支书及村主任,40岁以上者119人,占比80%。高中学历18人,占比12%,专科学历51人,占比34%,初中学历者占据了主体。乡村治理者普遍学历不高,法治意识不强,欠缺对程序性问题的重视,导致了在乡村事务的处理过程中,易忽视规则的作用,而且也难以制定出良好的制度。即便在一些规约施行较好的乡村,村规民约的制定中仍然存在一些明显的违反国家法律的现象。法治知识的缺乏,导致了村干部在治理乡村的过程之中,不熟悉国家法律的规定,制定出的规则或是治理中的行为违背法律也没发觉。(二)缺少一套行之有效的制度。村规民约中的规定模糊不清,导致了制度的有效性大打折扣。法律条文一般具有假定条件、行为模式、法律后果这三个部分。而在村规民约中,对违反规约后果的规定这方面是缺乏的,较多是“提倡”“不得”这样的表述,而没有清晰地表明行为到什么程度算违背约定,应该承担什么后果。另外一个重要原因在于民主性的缺乏。有些村规民约是在村委会内部商议就制定出来,村民参与程度不高。他们自身的利益诉求没能通过规约体现出来,难免会引发村民的抵触。(三)村集体经济发展尚未成熟,治理方式力有不逮。农村的治理方式显得单一,很多村的集体经济没有发展起来,治理模式并无太多创新,缺乏现实的条件将经济激励、约束手段引入到治理过程。单一化的治理模式,要扭转村民乱弃垃圾、滥办酒席等往日生活习性,往往难以取得令人满意的效果。村里集体经济还没壮大的时候,乡村治理经费也要靠县、乡镇政府支援。资金的短缺,治理人员的激励不足,自然对治理效率有所影响。对村民来说,村集体经济没有发展,村民经济条件没有得到提升,生活条件没有得到改善,长期生活在困顿之中,一些“旁门左道”便会衍生,滥办酒席便由此而生。但乡村人员流动性仍然相对较弱,“捞一把就走”的做法显然行不通。此外,缺乏经济手段对村民进行约束,直接的罚款,或是利用村委权力限制村民办事,往往缺乏柔性,难以兼顾人情。

三、以制度建设推动乡村治理的探索

在乡村的治理中,村民的参与热情是实现村治的基础,他们的素质、能力、参政的热情决定了最终的治理效果。而能调动起村民积极性的,是有能力解决他们迫切问题的乡村治理者。对广大农村来说,急需解决经济上的问题,使生活水平得到提升,甚至是脱离贫困。针对乡村治理过程中出现的种种问题,除了选派得力的驻村队伍,加强基层党建以外,还应大力发展村集体经济,为村民带来经济效益。通过一套合法、合理的制度,将各种治理方式纳入制度之中,以制度的建设推进乡村治理。(一)创新经济制度,为乡村治理奠定基础。若一个村的经济没有发展、制度不够合理,难以增加集体经济、为村民提供更多就业机会与福利待遇,那么,在治理的过程中,治理者缺乏激励、村民缺乏认同,都会给治理带来难题。所以,利用集体经济的发展,结合制度上的建设,解决这一难题,为乡村治理奠定基础。1.通过分配制度,为村民带来福利。在乡村地区,集体主义氛围浓厚,村民的归属需求强烈。通过村集体合作社、引入外来公司的做法,推广“三变”改革,村民分享出土地、劳力资源,或是通过分红,或是通过务工,获得一定报酬。探索建立保障、奖励制度,设立专门公共账户,为村民提供失业、养老等保障,发放节日福利,对考上中学、大学的新生给予奖励,为和谐乡村治理奠定基础。2.完善集体经济支出制度,为治理者提供激励。大多乡村,只有村支书、村主任是由县财政提供工资,村两委的其他成员并没有薪酬。缺乏经济上的激励,对其他村两委的成员来说,势必会影响其工作积极性。通过发展壮大集体经济,建立公共账户,设定分配制度,从其中支出部分资金作为村务开支,用以激励乡村治理人员,同时,开支明细向村民公开,接受村民监督。3.建立信用制度,通过利益关联增强约束作用。建立村民信用制度,列明遵守或违反村规民约的信用分数增减规则,将村民在集体经济中的分红比例与村民信用分数挂钩。同时,利用集体账户中的部分资金,用以奖励年终信用得分较高者。这种方式,避免了单纯罚款式惩罚的简单粗暴,让乡村的治理更具弹性。(二)规范治理制度,为乡村治理提供支持。乡村自治,具有一定自由的空间,也必须符合国家法律的规定。对自治章程和村规民约,应在程序上、内容上进一步完善,以让基层自治与国家法治相互融合。1.构建正当村规名约制定程序。一是明确制定的主体,村规民约的制定主体只能是村民会议,而不是村民代表大会。根据《村委会组织法》,村民代表会议不能代替村民会议制定村规民约。二是村规民约应反映基层民主。在制定过程中,应广泛征求村民意见,协调不同村民、团体的利益,最终体现在制度之中,并经由村民会议的多数人投票通过。2.完善合理内容设置。为使村规民约更具执行力,其内容设置应符合“法”的基本精神。一是,应将村委的权力与义务纳入自治章程或村规民约规定中。通过可操作程序,督促村委行使自身的权力、履行自身的义务、承担自身的职责。二是,明确规定违反村规民约的不利后果。在村规民约中,应体现出村委或村民违反村规民约后的应对措施,而不应泛泛地用“应当”来进行引导。三是,完善可用的救济措施。明确规定可以找谁,或是调解机构、当地政府、法院等;明确怎么找,如寻找协调机构应遵循的程序、向当地政府申诉的方法、如何到法院起诉等,以作指导。(三)完善约束制度,使权力运行不超界限。缺乏监督机构,乡村治理者的权力没有得到限制,就易造成滥用。所以,完善监督制度,将具体的监督机构设置体现在制度之中,是促进治理权力得到有效运行的方法。1.完善村内监督制度。设立专门的监督机构,如监督委员会,下设“村务”“财务”“党务”“文明”等监督小组,各个监督小组成员通过村民代表会议选出,负责对村委行使权力进行监督,给违法者以监督意见,并定期公布监督结果。村民大会和村民代表大会切实履行自身职责,对于权力的运行进行监督。此外,对于不合法、不合理的行为,村民可以向村两委提意见,可以向乡镇反映、举报、投诉,可以向法院提起诉讼等。并将这些监督方式体现在制度的设置之中,向村民——告知。2.完善乡镇备案制度。目前的法律规定,村规民约或者村民自治章程,需要备案到乡镇政府。但在很多乡镇,往往只备案,不审查。所以,在现有的法律规定下,完善乡镇层面的监督制度,通过机构的设置,选派专业的法律人员,对村规民约的合法性、合理性问题进行审查,并提出修改建议。同时可把这项工作绩效纳入乡镇工作人员年终的考核,以更好督促在岗人员履行职责。

作者:胡渊 单位:中共修文县委党校

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