财政与金融合力农田建设探讨

粮食安全是党治国理政的头等大事。在2020年中央经济工作会议上指出，保障国家粮食安全，关键在于落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，要加强高标准农田建设，提高粮食和主要农副产品供给保障能力。在2020年中央农村工作会议上，强调，要牢牢把控粮食安全主动权，耕地是粮食生产的命根子，要严守耕地红线，加强高标准农田建设。总理2020年批示强调，要持续推进农田水利和高标准农田建设，夯实粮食安全、农业现代化基础。2021年2月，我国宣布脱贫攻坚战取得全面胜利，已经转入全面实施乡村振兴的历史阶段。乡村振兴包括产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等五个方面，高标准农田建设是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要途径，是保障国家粮食安全的一项长期性、战略性举措。进入新发展阶段，通过财政金融协同发力，高质量推动高标准农田建设，对于脱贫地区接续推进乡村振兴意义重大。

洪范八政，食为政首

中国历史上一直高度重视粮食和耕地问题，中国古代农业生产模式重要特征就是精耕细作，在有限的耕地面积上，投入较多的生产资料、劳动和技术，进行细致的土地耕作，最大限度提高单位面积产量。党中央、国务院一直高度重视高标准农田建设，通过出台支持政策，加大资金投入，农田基础设施条件不断改善，农业综合生产能力明显提高，为实现粮食产量连年增产奠定了坚实基础。截至2020年底，全国已完成8亿亩高标准农田建设任务，建成的高标准农田，在节水、节电、节肥、节药、节人工等方面均有明显效果，亩均粮食产能增加10%至20%，亩均节本增效约500元，为保护农民种粮积极性，确保全国粮食产量连续多年稳定在1.3万亿斤以上发挥了重要支撑作用。2019年出台的《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》要求，到2022年全国要建成10亿亩高标准农田。2021年8月，国务院批复同意《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》，到2025年全国要建成10.75亿亩高标准农田，并改造提升现有高标准农田1.05亿亩，以此稳定保障1.1万亿斤以上粮食产能，到2030年建成12亿亩高标准农田，并改造提升2.8亿亩，以此稳定保障1.2万亿斤以上粮食产能。按照“十四五”时期新建2.75亿亩高标准农田，每亩投入3000元左右测算，到2025年全国需投入高标准农田建设资金约8250亿元，2011—2020年要确保建成12亿亩高标准农田，需投入建设资金约12,000亿元。同时，完成2.8亿亩的提升改造任务，也需要投入数千亿元资金。总的来看，今后一个时期高标准农田的建设任务十分繁重，资金需求规模巨大。

金融促农的主要模式

（一）财政投入是高标准农田建设资金投入主渠道

近年来，中央财政把高标准农田作为财政支农的重点领域予以保障：2019年安排高标准农田建设资金859亿元；2020年高标准农田建设补助资金总额达867亿元，增加近8亿元，支持全国建设高标准农田8000万亩：2021年，中央财政通过各种渠道安排高标准农田建设资金1096亿元，推动地方通过发行政府债券等多元化投入渠道安排88亿元，支持全国建设高标准农田1亿亩。同时，采取投资补助、以奖代补、财政贴息等多种方式，引导金融、社会资本和新型农业经营主体投入高标准农田建设。地方各级政府也通过一般公共预算、一般债券、土地出让收益等渠道，积极加大对高标准农田建设投入，2020年河北、江苏、山东、河南、湖南、四川等省份地方财政亩均投入超过500元，全国高标准农田建设亩均投入水平普遍达到1500元以上，部分省份全省平均已经接近或者达到3000元的水平。但与繁重的建设任务相比，单纯靠财政投入很难满足建设需要，亟待通过创新金融产品供给，完善高标准农田建设投入机制，多渠道筹措建设资金。

（二）创新高标准农田融资模式主要政策背景

高标准农田的重要特征是农田设施标准高，能够较大幅度提高农业综合生产能力，发挥对农业生产节本增效的支撑作用，具有较强的抵御自然灾害能力。实践表明，高标准的农田设施有赖于高水平的投入规模和投入强度，以及科学化、精细化的项目管理。目前，建设资金主要来源于财政，其中中央财政补助标准大约每亩1100元。因建设资金需求大，地方财力有限，地方普遍反映财政投入压力大，提高投入标准和建设标准面临较大困难，甚至对承接高标准农田建设任务存在畏难情绪。为了破解投入瓶颈，近年来，国家积极引导各地创新投入方式，鼓励通过发行债券等方式多渠道筹措资金。2019年12月，国务院办公厅《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力》（国办发〔2019〕50号）提出，发挥政府投入引导和撬动作用，采取投资补助、以奖代补、财政贴息等多种方式支持高标准农田建设，鼓励地方政府在债务限额内发行债券支持符合条件的高标准农田建设。2020年7月，中央农办、农业农村部、财政部等7部门出台的《关于扩大农业农村有效投资加快补上“三农”领域突出短板的意见》提出，各地区要通过地方政府专项债增加用于农业农村的投入，加大对农业农村基础设施等重大项目的支持力度，重点支持符合专项债券发行使用条件的高标准农田等领域政府投资项目建设。2021年2月，农业农村部《关于做好2021年农业农村领域地方政府专项债券发行使用工作的通知》提出，积极研究推广以耕地占补平衡交易指标为主要偿债来源的高标准农田建设专项债券，推动增加地方政府专项债券用于农业农村领域规模。上述政策出台，为多渠道筹措高标准农田建设资金提供了政策保障。

（三）高标准农田项目融资主要模式

围绕落实高标准农田建设任务，积极发挥财政金融协同作用，在现有的政策框架下，可以探索创新高标准农田项目融资模式。一是项目贷款。金融机构为打捆后的农田建设项目提供贷款资金。项目贷款这种方式期限长、成本低，但门槛较高，要求立项批复手续齐全，一般是要求将不低于20%的自有资金作为项目资本金，同时还要具有可预期的、稳定的现金流作为还款来源。江西、河南等一些省份的农业发展银行、农业银行、农商行等金融机构，通过与省级政府部门签署战略合作协议，开展高标准农田项目贷款，已经取得了实质性进展，成为建设资金的有益补充。二是发行政府债券。地方政府通过发行一般债券或者专项债券筹集资金，用于农田建设。如果是发行一般债券，可以纳入公共预算直接拨付给业主单位；如果发行专项债券，政府可将通过专项债券筹集到的资金转贷给项目主体，由项目主体负责还本付息。根据已发行高标准农田专项债券项目情况来看，用于平衡项目融资本息的收益来源主要有新增耕地指标收入、新增耕地产能指标收入、新增耕地用于增减挂钩节余指标流转收入、耕地占补平衡指标交易收入、土地流转收入等与土地有关的收入。也有一些地方将高标准农田补贴（农田水利基金补贴收入）、农作物种植养殖收入，农业旅游收入等纳入还款来源。2020年，江西、山东、四川等9省发行专项债、抗疫特别国债、一般债等近200亿元用于高标准农田建设。据调研反映，2021年利用政府债券筹集高标准农田建设资金的区域，有望进一步增加。三是设立专项基金。项目主体与基金管理机构、金融机构合作，共同发起设立农田建设基金来募集资金。基金以股权投资或债券投资的形式，将资金投资给项目主体用于农田建设项目。这种方式融资成本比较高，一些地区正在推动设立乡村振兴基金，可以把高标准农田建设作为一个投资方向，与一些有实力的新型农业经营主体合作，结合一二三产业融合发展，以园区为单位进行集中连片的规模开发。四是资产融资租赁。项目主体将农田建设形成渠道、道路、农田林网、机电井及设备等资产，以售后回租方式向金融租赁公司或融资租赁公司进行融资。这种方式有利于盘活存量资产，资金使用灵活，但融资成本相对较高。一般政府公共设施资产（比如水利设施）作为融资标的，融资成本在7%以上，农业领域融资成本还要上浮。

（四）金融保险支持高标准农田建设模式

通过引进金融保险机构及相应的创新产品，统筹高标准农田建设项目监理费、高标准农田建设项目提取的项目管理费、农业保险资金、永久基本农田保护补偿金等多渠道资金，发挥金融机构专业化优势，提升高标准农田项目管理水平和工程质量，健全建后管护保障机制，确保高标准农田持久发挥效益。目前，各地开展的金融保险支持高标准农田建设探索，主要包括四个方面：一是工程质量方面。金融保险机构对竣工后潜在的工程质量风险提供保险保障，为减少质量风险隐患，金融保险机构可进入施工场地进行现场监督，进行全流程的质量风险管控。二是建后管护方面。由金融保险机构建立专门的管护制度，打造协保员、村级管护员、农民用水户合作协会、外聘维修队四级管护队伍，健全管护队伍和管护机制。同时，积极运用信息化手段，对新建或存量高标准农田提供管护服务，让管护工作早介入、早发现、早整治。三是自然灾害与意外事故方面。金融保险机构为高标准农田提供自然灾害与意外事故保险保障，结合管护服务对自然灾害风险进行预警与事前风险防范，这方面可以与农业生产保险进行融合，打造新型保险产品。四是其他方面。鼓励有条件地区积极探索扩大金融保险覆盖范围，探索推广施工单位责任险等商业保险。

有关政策建议

虽然金融资本支持高标准农田符合政策支持方向，各地也开展了许多有益探索，但与高标准农田建设的实际需要相比，仍存在一些短板和不足。一是融资总体规模不高。随着新一轮全国高标准农田建设规划的实施，对建设资金的需求十分旺盛，仅新建项目方面，到2025年全国需投入资金约8250亿元。地方普遍反映建设资金投入压力较大，发挥财政金融协同作用支持高标准农田建设，既符合政策要求也有现实需要，还有很大工作潜力。二是金融产品精准性不强。高标准农田建设项目作为农业基础设施项目，具有公益性强、周期长、回报率低等特征，目前针对项目特征设计的专门金融产品还比较匮乏，金融产品管理审批流程还不够完善，政策性业务与商业性业务协同性不足，导致实际落地不够理想。三是政策制度有待进一步完善。目前对于高标准农田相关金融产品的属性，不同部门的认识仍存在差异，实践操作中金融机构对于政府融资和项目融资的合规性也有一定的顾虑，需要立足高标准农田建设的实际需要，综合考虑资金可得性、经济性和合规性，因地制宜、分项施策，完善相关金融监管和考核政策。因此，根据实践过程，笔者提出4点有关政策建议，具体如下：

（一）强化政府建设高标准农田的投入责任

农业生产性基础设施建设具有投资额度大、建设周期长、外部性明显等特征，明确高标准农田作为农村基础设施的公共产品定位，强化政府投入和主导责任，把包括高标准农田在内的农业农村基础设施纳入“十四五”建设总体规划，作为今后长期投入重点予以保障。同时，加强部门行业政策沟通衔接，破除体制机制障碍，引导和鼓励金融资本、社会资本投向农业基础设施领域，提高建设和管护市场化、专业化程度，提高资源资金配置效率。

（二）积极推动财政金融协同发力

利用金融工具跨期配置资源的作用为农业生产性基础设施建设融资，能够加快建设步伐，提高公共产品供给水平，增进社会整体福利，也能够弥补财政性投入在某一特定时期内的不足。在财政投入规模保持稳中有进的基础上，要在提质增效、撬动扩面上下功夫，创新财政性资金投入方式，采取直接投资、投资补助、资本金注入、财政贴息、以奖代补、先建后补等方式支持项目建设，吸引金融资本、社会资金参与农业基础设施建设。同时，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，力求把存量基础设施资产进一步激活，利用市场方式凸显资产价值，产生一定的预期现金流，吸引金融和社会资本投入。鼓励有条件的地区将高标准农田建设项目与产业、园区、乡村旅游等进行捆绑，实行一体化开发和建设，提高农业综合收益。

（三）明晰农田基础设施的产权归属

明晰的产权是市场经济的核心，也是创新高标准农田建设投融资体制机制的关键。长期以来，农田基础设施产权关系不清，导致社会资本进入难，参与农田基础设施运营管理难，获得长期稳定回报难。建议结合农村公益性基础设施产权制度改革，在高标准农田的设计、建设、验收等阶段明确产权关系，将所有权、使用权、经营权、管护权、处置权等权能相分离，设计灵活的激励机制吸引社会资本进入。鼓励通过财政资金与金融资本合作，按照市场化的理念，采取担保、贴息、奖补、风险补偿、设立基金等方式吸引金融资本和社会资本投入，做到投资风险共担，实现投资可预期、有回报、能持续。

（四）加强金融产品的创新供给建议

金融产品和金融服务紧盯实施乡村振兴战略需求，不仅增加资本投入，更加注重投入现代管理理念和先进经营方式。围绕广大农民、产业发展和乡村基础设施建设需求去创新，引导金融机构逐步做到有专门机构、有专业人员、有定制产品、有机制保障。要结合互联网、大数据技术应用，通过场景定制，灵活开展线上线下相结合的产品定制，创新高标准农田建设相关金融产品供给，丰富资金需求方的产品选择。要发挥保险的风险管理功能，积极参与高标准农田建设项目全生命周期的风险管理，理顺各方风险和利益分担共享机制，创新更多兼顾社会价值和市场价值的保险产品。同时，建议监管部门完善对金融机构服务乡村振兴的考核评价机制，让金融要素供给既有数量，更有质量，更好满足乡村振兴需求。

作者：李敏 党立斌