灾害应急能力建设财政政策研究

摘要：随着自然生态环境的变化、社会工业化进程不断的加快，随之产生的公共卫生事件，对人民群众的生命安全、财产安全，带来了不小的影响。国家也越来越重视灾害应急能力建设，加大公共卫生方面的投入，搭建应急救治体系。本文就广东省财政支持公共卫生应急管理的全过程，重点分析了广东省财政在公共卫生领域建设的投入情况，并对比和借鉴兄弟省（市）财政在公共卫生应急管理的措施和经验，对广东省财政支持灾害应急能力建设展开思考与讨论，探索构建科学合理的财政应急支持体系。

关键词：财政投入；应急能力建设；公共卫生

1突发性公共事件分类及概述

突发性公共事件被认为是在一定区域内突然发生的，规模较大且对社会产生广泛的负面影响，对生命和财产构成严重威胁的灾害。根据其发生过程、性质和机理主要分为以下四类：（1）自然灾害:主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。（2）事故灾难:主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。（3）公共卫生事件:主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。（4）社会安全事件:主要包括经济安全事件和涉外突发事件等。突发性公共事件往往相互交错，成为复杂的综合性灾害。财政资金是政府行使公共职能的重要保障，突发性公共事件一旦发生，财政要及时地为各级政府提供必须的应急资金和资源储备，为控制和化解突发公共事件所造成的严重后果提供必要的物质基础。

2广东省在公共卫生领域的财政投入现状

近二十年来，广东省医疗卫生的公共财政投入不断扩大，绝对量上已经上涨33.12倍，在全省公共财政支出中所占的比例由4.42%提高至9.13%，如图1所示。2019年医疗卫生投入比上年增长12.33%，高出全国比例约2个百分点，为着力构建广东省完善的医疗卫生体系提供了有力的财政支撑。对广东省下辖21个地级市近年来医疗卫生的财政投入进行分析,如图2所示，深圳、广州、佛山、惠州、湛江等五个地级市的医疗卫生财政投入的绝对规模在全省位列前五，尤其是广州市和深圳市的年均医疗卫生公共支出已经高达200亿元，而阳江、韶关、潮州的投入相对较少，处于全省末位，年均财政投入为20亿元左右。医疗卫生占比分析发现云浮和揭阳两市的占比均超过15%，而深圳、珠海、东莞等三市的占比分别约为5.24%、5.51%、5.52%，占比较少。按照空间布局和区域来分析，珠江三角洲地区的平均医疗卫生财政投入绝对值较大，但占比相对较小，粤西、粤东和粤北地区的平均投入绝对值较低，但占比较大。由上述分析可知，不同地级市的医疗卫生财政支出的绝对规模相差较大，意味着广东省不同地级市的公共财政收入存在较大的差距，反映了各地市经济发展水平的不同。同时，广东省是全国三甲医院数量最多的省份，但70%以上的三甲医院集中在珠江三角洲地区，医疗实力雄厚。粤东、粤西、粤北地区医疗资源相对薄弱，体现了医疗资源的分布还不太均匀。

3兄弟省（市）在公共卫生应急领域的财政投入经验借鉴

3.1上海市在公共卫生领域建设的经验

近三十年来，上海市一直是我国公共卫生领域改革的“先行者”，1998年成立全国首家疾病预防控制机构——上海市疾病预防控制中心；2003年组织实施了四轮加强公共卫生体系建设三年行动计划，实现了“从无到有”“从弱到强”“从优到精”的飞越；2004年建成“上海堡垒”——上海市公共卫生临床中心，将具有90年历史的原上海市传染病医院除市区门诊部外整体搬迁至公共卫生临床中心。2010年以来逐步探索推进公共卫生工作从“以疾病为中心”向“以健康为中心”转变，以切实满足公众实际需求为导向，以慢性病综合防治为切入点，构建“医防融合”机制下的“社区—专业机构—医院—个人”四位一体的服务构架，城市公共安全堤坝不断牢固，公众健康素养和健康水平不断提升。公共卫生体系的完善，离不开上海市财政的大力支持。从财政投入数据分析，2000年公共卫生领域的财政支出为32.6亿元，截至2019年已上升为493.4亿元，呈逐年稳步上升的态势，如图3所示。财政投入的重点是支持上海市基本公共卫生服务、公共卫生应急服务、基本医疗保障和基本药物制度建设以及公立医院改革等，从医疗服务向公共卫生转移，优先支持农村卫生、公共卫生、城市社区卫生、重点保护弱势人群，提高政府资金的使用效率和公平，发挥公共财政的导向性作用。

3.2四川省在应急救援体系建设方面的经验

四川省地处青藏高原东缘地形急变带，大河流切割，在我省西部形成了高山峡谷地貌，是我国灾害最为严重的省区之一，水灾、地震、火灾、泥石流、雪灾等不同类型灾害频发，尤其是地震灾害。近十多年来，四川省已经经历了多次破坏性地震事件，灾害形势复杂严峻。面对灾难多发现状，四川省持续投入大量的人力、物力和财力，大力加强应急管理体系建设，逐渐形成统一的灾难医学紧急救援组织常设机构，完善应对重大突发公共事件的应急反应和处置机制，在重大灾难发生时，最大限度的保证人民群众生命安全和社会稳定。近年来，四川省制定地震、突发中毒事件等卫生应急预案2143个，加强监测预警评估体系建设，完善突发公共卫生事件监测预警指标体系，提升突发公共卫生事件卫生应急风险监测和分析评估能力。四川省在省级重点医疗卫生机构、各市州卫生和疾控机构、监督机构成立卫生应急办公室；县级卫生、疾控、医疗、监督等机构都指定科室或专人负责卫生应急工作，乡镇卫生院配备1-2名公共卫生人员，负责突发公共卫生事件的报告和处置工作，提升应急处置能力和水平。全省各类卫生应急队伍991支、14132人，已建立国家紧急医学救援队、国家紧急医学救援移动处置中心、高原紧急医学救援队、川南和川北紧急医学救援队，建成中国第一支、全球第二支国际最高级别EMTType3的国际应急医疗队（四川），基本建成国家、省、市、县四川卫生应急队伍，通过合理布局和响应程序，可承担各级别的卫生应急响应任务。四川省财政在上述完善的紧急医学救援体系建设中发挥了坚实的财力保障作用。2000年，四川省地方公共财政中的医疗卫生支出仅约21.90亿元，在公共财政支出的占比约为4.84%，至2019年增加到943.27亿元，占比约为9.11%。如图4所示。由图4可知，与广东省相比，四川省地方公共财政支出的绝对规模较小，然而，在医疗卫生服务的公共资源投入与经济产出之间的关系上，即医疗卫生财政支出占GDP的比重呈相反态势，如图5所示。四川省医疗卫生支出占GDP的比重领先于广东省，比重差距逐年增大，2000年至2019年期间，四川省医疗卫生财政支出占GDP比重的平均水平为1.74%，而广东省仅为0.96%，说明在相对短缺的总体财政支出下，四川省立足省情，精准切入，合理调整本省财政支出结构，加大对卫生应急体系建设的投入，在人民群众对公共卫生安全期望不断提高的新形势下，不断提升卫生应急管理水平和有效应对能力。

4对广东省财政应急支持体系的思考

通过对广东省在公共卫生领域的财政投入情况做具体分析可知，广东省财政在突发性公共事件的预防性投入中取得了一定的成就，不断加强全省的公共卫生应急体系建设。而在对上海市卫生服务体系建设和四川省应急救援体系建设的财政分析中，可以看出广东省财政还可进一步精准投入应急体系建设，完善区域财政支出结构和投入比例，不只是公共卫生领域，其他应对灾害能力建设的财政保障和支持都需要逐步优化。完善广东省财政应急支持体系是一项系统的政府管理工作，有助于提升应对突发灾害风险的能力，全面保障人民生命财产安全，维护社会稳定。为此，本文认为可以从下面几个方面着手，构建科学合理的财政应急支持体系。4.1合理布局，重点投入广东省下辖地级市21个，其中副省级市2个，市辖区65个，县级市20个，县34个，自治县3个，区域发展不均衡。财政资金分配要坚持“全省一盘棋”的原则，从统一规划编制、合理布局、资源互补等多方面进行展开，缩小区域差距，提高财政资金的投入效率。目前我省共有三级甲等医院127家，其中综合医院71家，中医院38家，专科医院10家，妇幼保健院8家。但广东省应急医院就只有广东省第二人民医院1家，且整个华南地区也仅此一家，力量单薄，远水难救近火。财政资金投入要考虑向公共卫生领域倾斜，规划建立更多的应急救治医院，为人民生命安全筑牢最后的防线。

4.2延续预算，持续发展

补短板、强弱项，提升灾害应急能力，需要加强基础能力建设。加大防控体系现代化建设，研究开发多类型灾害智能化预测评估模型，建立伤情信息库、灾害信息库、紧急医学救援信息库、地理信息库、人文信息库。通过各监测部门日常的数据收集储备资料，形成常态化的监控机制，灾情来临，能够在最短时间分析出救援人员调度需求、物资投放需求的精准信息，为救援指挥提供决策依据。加大重大灾害救治基地建设，提前规划未来中期、长期的公共卫生投入，加大应急能力体系建设的预算投入，提前安排资金，按实施进度分批次下达资金，既保证专项投入，又提升执行进度，充分发挥资金使用效益。

4.3预防为主，平战结合

财政应急支持机制应当是一个综合性的财政管理体制，包括事前预防、事中处置、事后善后三个部分。加强CDC、职防院的公共职能，保证事前预防支出在应急财政支出规模和增长比例中的份额，加大基础医疗的财政支出比重。秉承高标准、严要求、重实战的原则，打造世界一流、平急两用的粤港澳大湾区应急医疗中心。应急支持体系也应当全面考虑物资保障问题，将其纳入突发公共事件应对预算当中，保证充足的财政专项投入。完善灾害应急物资储备计划，进一步完善应急物资的储备能力，建立物资储备、平急转换管理机制。

4.4资源下沉，三级联动

灾害防治体系建设、公共卫生资金投入向基层倾斜，提升基层应急能力。全面布局，建立灾害防控站点，提高应急响应的便捷性、及时性、准确性。优化卫生应急队伍架构，提升应急队伍灾害救治能力，依托广东省第二人民医院，建立紧急救援骨干培训机制，每年帮助各市、县培育30名紧急救援骨干，迅速扩大紧急医学救援的覆盖面。定期开展多部门联合应急演练，模拟灾害场景，训练提升应急队伍应急处置能力。搭建完善的省-市-县三级联动体系，建立应急联络及应急预警启动机制。政府研发并完善卫生应急信息平台体系建设，实现纵向覆盖省、市、县、镇各级卫生应急系统和应急人员专用个人移动终端的互联互通，当灾害来临，能短时高效进入战备状态。同时建立健全分级、分层、分流的应急处置规范路径，做到“信息集成分析、资源统筹分配、人员统一调度”。

5结语

本文结合兄弟省市在公共卫生方面的投入情况，对广东省灾害应急能力建设的财政政策做出了一定的研究，具有一定程度的创新性，也为政府在灾害应急能力建设上的决策提供了一些有价值的建议，但是由于本人理论水平和所掌握统计模型的水平有限，仍有有待完善的地方，未来可进一步深入研究的问题主要有：（1）针对财政支持应急能力建设的效率研究，本文主要考察广东省公共卫生领域财政政策的现状及存在问题，未深入分析应急能力提高的深度和广度，可就此展开下一步研究。（2）针对财政投入资金的来源和类型展开具体的分类评价和研究，政府应急资金投入有不同类型和内容，如中央和地方财政应急资金来源不同，对灾害应急能力的建设影响也不同，可进行下一步研究发现各自存在的问题和影响因素。

参考文献

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作者：简杰梅 周银湘 林周胜 单位：广东省第二人民医院