推进公共租赁住房建设的财政政策研究

从2011年起，全省各级财政部门改按实际缴库的国有土地使用权出让收入比例计提住房保障资金，统筹用于公共租赁住房建设，九个设区市本级及平潭综合实验区的计提比例不低于3%，其余县市不低于2%。三是积极拓宽筹资渠道。争取金融信贷支持，引导企业发行企业债券筹措资金，探索采取BT（建设--移交）模式建设公共租赁住房。据初步统计，2011年，福州市、泉州市分别与国家开发银行福建省分行签订100亿和60亿信贷支持协议,各地发行企业债券65亿元，为公共租赁住房等保障性安居工程建设筹措资金。泉州市本级、漳州市本级、南安、永安、福安等地通过BT模式建设包括公共租赁住房的各类保障性住房10472套，投资总额25.66亿元。

落实公共租赁住房建设税费优惠政策为降低公共租赁住房建设和城市中低收入家庭住房的成本，省级财政积极落实公共租赁住房建设的税费优惠政策。一是公共租赁住房建设一律免收各种行政事业性收费、政府性基金、印花税和城镇土地使用税。二是对转让旧房作为公共租赁住房且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。三是对公共租赁住房的租金收入免征营业税、房产税等税收优惠政策，有效解决城市居民的住房困难问题。

积极推进公共租赁住房建设投资主体多元化各级财政部门进一步创新财政支持方式，对参与公共租赁住房建设的各类投资主体直接予以财政补助或贷款贴息，运用土地出让金和其他税费优惠政策，引导带动各类投资主体投资公共租赁住房建设，建立政府主导、多方参建的长效机制。据初步统计，2011年开工建设的75962套（间）公共租赁住房中，约有60%由企业自筹资金建设。

规范公共租赁住房建设资金的分配、使用管理一是制定《公共租赁住房专项补助资金管理办法》，科学规范分配中央和省级补助资金。二是要求各级财政部门全过程参与公共租赁住房建设，特别是工程建设的规划和方案的设计、工程的概算等，着重加强公共租赁住房工程建设成本的事前预算控制。三是加强公共租赁住房工程资金监管。建立健全公共租赁住房工程定期报表体系，对工程资金实行专项管理、分账核算、专款专用、跟踪问效，提高资金使用效益。四是对政府投资建设的公共租赁住房的租售收入，实行“收支两条线”管理，用于公共租赁住房建设、维护和管理，实现公共租赁住房建设资金的良性循环。

公共租赁住房建设财政政策运行中存在的问题及分析

公共租赁住房建设涉及到公共产品的供给与需求，从目前运行的机制来看，财政政策的扶持仍是解决公共租赁住房建设资金需求的主要途径。但在财政政策的执行过程中，仍然存在着以下问题。

（一）资金需求集中释放，财政支持压力较大近年来福建省加大公共租赁住房建设力度，资金需求量庞大。从2011年公共租赁住房建设的资金筹措情况看，各级财政切实加大公共预算安排，但在财政资金有限的情况下，大规模建设公共租赁住房仍存在较大资金缺口。虽然每年中央下达专项补助资金，但在保障性安居工程建设中占比较低。据测算，2011年福建省公共租赁住房建设7万套，按照工程造价2500元/平方米（含征地拆迁、项目配套设施建设等）、套型面积60平方米计算，每套成本为15万元计算，建设7万套公租房总投资需要105亿元。而2011年福建省获得中央公共租赁住房专项补助14.89亿元，不足实际造价的15%，需要地方资金配套85%以上，地方资金配套困难较大，作为公共租赁住房投资主体的地方财政面临较大的支出压力。

（二）房源供给不足，覆盖人群相对较窄发展公共租赁房是为了从根本上解决所有无力购买经济适用房，又无力按市场价格租赁市场房的所有夹心层家庭的住房困难,但是，现行公共租赁住房政策离完全解决夹心层住房问题还存在缺口。据测算，2010年底，福建省城镇家庭总户数684.74万户，按照城镇居民家庭收入五分法，即低收入、中等偏下、中等收入、中等偏上、高收入家庭各占20%，全省中等偏下收入家庭按20%计算为137万户，按建设部规定的住房困难群体占20%计算口径，全省中等偏下收入住房困难家庭为27.4万户。而近年来公共租赁住房，相当部分是在工业园区和开发区配套建设外来务工人员公寓，总量偏小，截至2012年4月底，全省历年公共租赁住房竣工58257套，可见，公共租赁房供应量明显不足，扩大全省公共租赁房的覆盖面任重而道远。

（三）融资渠道有限，融资效率不高当前，福建省公共租赁住房的资金来源主要包括：各级财政预算安排的资金；土地出让净收益；出租公共租赁住房及配套设施回收的资金；各类企业、单位投资或参与建设的纳入公共租赁住房筹集的社会资金；社会捐赠用于公共租赁住房筹集的资金等。在全省各地保障房建设中，不少地方公共租赁房建设还较大程度地局限于政府直接投资，公共租赁房融资方式仍然比较单一。由于缺乏灵活的财政及金融制度支持或商业化运作，这种单一的资金来源方式已经显示出资金规模不够、持续性不足和开工率不高的特点。2010年，财政部、国家发改委、住房和城乡建设部三部委联合出台《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》（财综[2010]95号）规定，允许从土地出让净收益、公积金增值收益中计提廉租房保障资金10％用于公共租赁住房建设，但从实际情况看，有些地方将土地出让收入用于基础建设、拆迁成本等方面，出现土地出让收益低甚至零收入的情况，无法真正落实计提足额的资金用于公共租赁住房建设。此外，目前公积金增值收益大多以贷款的形式用于公共租赁房建设，但由于公积金每年的结余资金及产生的增值收益会根据房地产成交量的高低而有所不同，因此，土地出让净收益、公积金增值收益的不稳定，直接制约了公共租赁房融资效率的提高。

推进公共租赁住房建设发展的财政政策建议

公共租赁住房建设作为扩内需、促发展、惠民生、保稳定的一项重要任务，在保障性住房建设中占有重有地位。财政部门作为政府宏观调控的重要职能部门，应充分发挥财政职能作用，不断改进财政政策扶持方式，增强财政政策支持的带动效应，积极保障和激励全省公共租赁住房建设加快发展。

（一）建立住房保障专项资金，提高公共租赁住房保障水平公共租赁住房作为社会公共物品的重要组成部分，需要政府统筹安排，通过相应的财力给予保证。目前，针对福建省的公共租赁住房的覆盖面有待扩大、保障水平有待提高等问题，建议将住房保障支出正式纳入预算体系，建立住房保障专项资金，实行中央对地方的转移支付。地方政府可以根据年度保障性住房建设计划，将公共租赁住房支出列入本级公共财政预算安排，编制科学的公共租赁住房资金年度预算，建立土地收益专款专用制度，划定一定比例用于保障公共租赁住房建设。

（二）明确供应对象，力求公共租赁住房应保尽保公共租赁住房是实现“人人享有适当住房”的重要保障方式。由于福建省公共租赁住房的发展刚刚起步，短期内不可能满足所有住房困难家庭的需要，因此，按照福建省公共租赁住房保障范围规定，建议针对公共租赁住房不同的供应对象，建设四种类型的公共租赁房，以满足不同群体的居住需求。一是由政府或政府下属的国有企业投资建设或收购的公共租赁房。此类公租房面向本地户籍家庭供应，主要针对享有公共租赁住房申请资格以及已获得廉租房、经济适用房配售配租资格的本地户籍家庭。二是由企事业单位或开发区、产业园区自行建设的公共租赁房。此类公租房用于满足本单位或开发区、产业园区内职工的住房需求，凡在本园区内就业的人员（含外来务工人员、刚毕业的大学生等）都可提出申请，各产业园区、国企和单位的准入标准不同，可根据实际情况灵活把握。三是由房地产开发企业按照城市规划要求，在旧城改造（含棚户区改造和“城中村”改造）项目中配建的公共租赁房，用于向拆迁户中住房困难的家庭出租。四是由村集体、企业在“城中村”改造项目中，采取自建、参股或出租土地等方式参与建设公共租赁房，其产权和收益归全体村民所有，面向在附近工作和居住的所有低收入群体开放，无户籍、就业单位等方面的限制。

（三）探索多方筹集房源，缓解公共租赁住房供需矛盾对公共租赁住房房源的筹集，应按照《福建省人民政府关于加快公共租赁住房建设的意见》（闽政[2011]18号）的规定全面落实，并在此基础上，进一步探索多方筹集房源，以缓解公共租赁住房供需矛盾。一是政府按照公共租赁住房的建设要求，在一些已部分开工的商品房或安置房小区中，向开发建设单位订制一批房屋用于公共租赁住房。二是由政府对房地产建设项目中符合公共租赁住房条件的住房，以略低于市场价的价格进行收购。三是由政府面向二手房市场，在中心城区收购或长期租赁符合公共租赁房条件的房源，以满足保障对象多样化的需求，特别是为了方便部分家庭子女就学、老人供养等。四是鼓励社会上任何机构和个人拥有符合标准的自有存量住房作为公共租赁住房房源，按政府规定的租金标准向政府限定的供应对象出租，凡出租的自有住房可以享受相关的税收优惠政策，并由政府给予一定奖励。

（四）创新融资机制，拓展公共租赁住房资金来源渠道建设和发展公共租赁住房需要充足的资金作保证，稳定的资金来源渠道将是公共租赁住房能否持续有效运行的关键。因此，除加大财政投入力度外，还要积极创新融资机制，拓宽融资渠道。

1.以地方政府为依托进行融资。一是允许地方政府发行市政债券进行公共租赁住房建设融资。市政债券是有财政收入的城市政府为筹集城市基础设施建设和社会公用事业资金而发行的一种有价债券，由地方财政担保和中央财政支持，用于公共项目建设，免缴所得税，对社会资金有着很强的吸引力。近几年，为了缓解地方政府公共租赁住房资金短缺的压力，我国开始试行由中央政府代替部分省级政府发行融资债券，但是融资规模比较有限。建议允许省级政府发行公共租赁住房建设债券筹集资金。二是做强省级保障性住房融资平台。整合全省的资源、资产、资金和资本，做强省级保障性住房融资平台，重点支持公共租赁住房建设发展。建议借鉴江西省的经验：成立城镇开发投资有限公司作为保障性住房建设的省级融资平台，以各市县政府提供的相应土地作为抵押，向本省开发银行牵头的银团贷款，再由省级融资平台转借给市县使用。

2.利用社会资本融资。一是充分发挥住房公积金在住房保障中的作用。据统计，福建省2011年住房公积金增值收益8140.08万元中，除提取管理费用900万元，转作城市廉租住房建设补充资金7240.08万元，有效支持了全省保障性住房建设。为了推进公共租赁住房建设，建议每年住房公积金增值收益在扣除风险准备和管理费用后的余额，应按一定比例提取用于公共租赁住房建设的补充资金。同时，拓展住房公积金增值收益用途，对符合公租房申请条件的低收入家庭，应允许其提取公积金支付公共租赁住房的房租，而不必受房租与家庭工资收入比例的限制。二是利用社会福利筹集款融资。2011年福建省福利年销量达到32.9亿元，同比增长36.42%，实现了社会效益和经济效益的双丰收。福利筹集款的数额庞大、资金来源稳定，建议从福利筹集款中筹集一定比例的社会公益基金用于公共租赁房建设。三是加快推进房地产信托投资基金为公共租赁住房融资。房地产信托投资基金可以通过资产证券化盘活资产，可以上市交易，定价透明，募集的资金量较大。因此，房地产信托投资基金成为地方政府为公共租赁住房融资新渠道的条件已经具备。为吸引更多的投资人，可以通过财政补贴或政府所持有的收益较高的商业地产整合到房地产信托投资基金产品中，来提高其整体收益，吸引更多的投资人。四是引导民营企业通过BOT方式进行公共租赁住房建设。BOT，即建设—运营—转让的方式，政府公共部门确定公共租赁住房规划与建设项目后，对该项目进行公开招标，中标单位就此项目成立项目公司，由项目公司负责对项目进行融资、建设并管理（也可委托其他公司进行管理），经营期过后把所有项目资产转交给政府相关公共部门。由于投资主体可以通过一定的经营管理获得较高水平的租金，因此，应积极引导民营企业进入公共租赁住房领域进行建设和管理。由于项目是公共租赁房，其现金流量可能不足以使民营企业在回收投资时伴有合理回报，政府可以通过合理的现金流量补贴的形式，使其达到回收投资并得到合理的投资回报。补贴有两种方式，一是补贴给公租房使用者，再经房租形式由经营者收取，二是直接补贴给经营者。现金流量补贴的高低通常与经营的期限长短成负相关，即经营期限越长，政府现金补贴越小，反之越大。

作者：王芬