城市建设投融资研究

摘要：本文提出城市建设投融资机制创新整体推进思路及实施框架，并研究基于可持续发展的城市建设投融资机制的资金来源、市场运作及其长效保障机制，为我国城市建设投融资机制的改革与完善提供借鉴。

关键词：城市建设；投融资；可持续发展；运行机制

1引言

随着我国城市建设步伐的加快，尤其在当前国家推动新型城镇化战略背景下，城市建设投融资需求快速增长与供给短缺的矛盾日益凸现。面对城市建设发展与所需资金短缺的矛盾，必须更新观念、转变机制，加快城市建设投融资机制的创新，以畅通的投融资渠道和资金的高效使用为中国城市的可持续发展创造条件。当前条件下，投融资机制的转型和创新可具体为三个方面的目标：一是能够增加城市建设过程所需资金的来源；二是建立起稳定、长效良性循环的资金供给渠道；三是合理定位政府与市场的角色，提高城市建设各类项目投融资运营效率，这也是判别创新机制及相关措施是否科学高效的根本标准。

2城市建设投融资机制创新总体框架

针对我国当前城市建设投融资的现状及突出问题，本文提出城市建设投融资机制整体推进思路。首先要明确定位政府和市场的立场，处理好政府与市场的边界与分工，营造一种公开、透明、规范的城市建设投融资氛围；其次，积极鼓励投融资平台、企事业单位、海外机构和私人单位参与城市建设投融资活动，形成多元化的投融资主体，调动非政府机构参与城市建设项目的积极性；再次，创建以发行市政债，结合运用允许外资和社会资本以特许经营等形式参与城市建设投资和运营管理，利用多种金融手段等为主要方式的多层次融资渠道，以保证充足的资金来源；最后，搭建城市建设投融资服务平台和投融资管理平台，通过设立各种咨询服务模块和偿债机制、主体信用机制、风险共担及补偿机制、投资退出机制等，并完善相应的长效保障机制，吸引各方主体参与城市建设投融资活动，保障各方主体的利益。具体流程如图1所示。

3城市建设投融资机制创新研究

3.1处理好政府与市场的边界与分工

要实现投融资机制的创新，首先要实现投融资理念中政府与市场关系的改革及创新，即突破政府与市场二者之间的利益纠葛和局限，以全局高度看待投融资，推进投融资的良性发展。原则上讲，不同类型的城市建设投资公司平台企业作为具有独立法人资格的经济主体，应将自身工作与政府行为明确分割，更不过度消耗政府的信用。当下，多数平台与当地政府关系过于密切，企业运作不规范，投融资决策论证不充分，存在一定的“暗箱操作”和“行政垄断性”，导致资金使用效率低下，资金使用责任主体不明。随着市场经济现代化和政治体制的改革，现行政府投融资平台发展方式已不可持续，明确政府与平台企业的责任划分，通过市场机制提高企业内部管理效率，实现投融资工作规范化和科学化运作，降低政府债务风险势在必行。现融资平台企业要探索新型组织管理及运行体制，以城市优质资产和资本作为融资载体，进一步完善投资、融资、建设、经营、偿债良性循环的长效机制，使其成长为有稳定现金流投入、融资偿债并行的健康市场主体。要进一步提高市场信誉，通过多渠道、多主体投融资模式，加快实现地方经济社会发展战略目标，逐步向整合政策性金融体系，承担政府综合性信用功能的市场化公共企业发展。要实现投融资平台运行机制的创新，使其成为法人治理结构完善、资本金充足、运作规范、监管到位的市场经营主体，可以通过控制我国投融资平台企业的数量，做大做强单个投融资平台，形成明显的规模优势，不仅有利于降低融资成本，更有利于加强政府和社会的监管，控制企业债务规模。同时，明确政府对其进行财政补贴和债务偿还的责任边界，平台企业以其自身资产对举借贷款、发行的债券或票据负责，资不抵债时应依法予以破产。还可以建立更为专业的综合性投融资平台或对不同的投融资平台进行法定分类管理，通过整合优质资源和专项资金，推进我国城市建设投融资的良性发展。

3.2引入多元化投资主体、多层次融资渠道

要真正实现城建投融资机制的系统性、协调性和可持续性，关键在于加快以财政资金引导、市场资金配合的多层次、市场化的投资主体及其融资模式的转型，切实引导多样化可用资本的有序进入，为城市建设获取更多的发展资金。

3.2.1多元化投资主体

“多元化投资主体”的创新就是为突破当前以政府和相关金融机构为主要主体来源的投资方式，积极发挥地方投资融资平台企业的作用，吸引一部分有资金实力的企事业单位、海外机构及社会私人等社会化的非政府投资主体，合理分配直接投资和间接投资的比例，从根本上改进我国公共行政管理和政府监管的理念，避免投资主体的单一化，理顺城投体制的各种责、权、利关系，同时更有利于改善并提高我国城市公用事业的运营服务质量。具体思路是：根据城建项目的性质（纯公益性或有收益性），形成不同特点的“双层”投资主体结构，可以是多元的投资主体构成，即政府与企业、个人都可以成为城建的投资者，也可以是双元的投资主体组合结构，即不同的城建项目，投资主体结构不同，各主体的地位、作用不同。

3.2.2多层次融资渠道

一直以来，“土地财政”作为地方政府财政收入和平台企业还款的主要来源，单纯依靠其收入增加政府收入和拉动经济增长已不可持续。应建立城市规划与土地储备的联动机制，合理引入社会资本，依法实行统一的征地、管理、规划和出让。建立与城建资金占总收入比例相关的财政支出体制，实行投融资预算管理和预算滚动平衡。进一步发展财政贷款、政策性担保、政策投资等新型业务，综合多种方式扩大直接融资比重，加快实现由贷款机器向市场化经营实体公司转型，实现以项目建设为导向的建设平台向以投资经营为目标的金融控股型集团转变。首先，以发行市政债的方式推进城市建设，充分发挥资本市场的作用。市政债财政纪律约束性较好，可为城市建设提供长期稳定的资金来源，解决我国目前“土地财政＋投融资平台”无法解决的难题。发行市政债券对地方政府要求更高，信息披露更加透明，有利于控制地方政府的债务风险。其次，根据建设项目特性，积极创新运用BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等模式进行城市建设投融资，通过允许外资和社会资本以特许经营等方式参与城市建设的投资和运营管理。建立必要的政府补偿机制，促进投融资主体和渠道的多元化发展，减轻财政负担，推进市场主导型投融资机制的形成。此外，还要积极利用其他多种金融手段进行融资。通过鼓励与项目所需资金特点相匹配的各类社会资金，如保险、融资租赁等；做大做强地方性商业银行、保险、信托、证券公司等，发挥其在城市建设中的强大投融资功能；加快金融产品创新，吸引机构投资者，积极推进信托基金、产业投资基金、社保基金等金融产品的运用。总之，不管是政府财政投资、开发性或商业性金融投资，中国城市建设的可持续发展必然是多种模式有机结合的形态，形成共同作用的“结构化”投融资模式。

3.3完善相应的长效保障机制

为保证城市建设投融资机制的可持续运行，加强城市建设投融资能力建设，本文提出建立由两大平台和多种模块组成的投融资保障机制：（1）搭建投融资服务平台，吸引多元主体参与投融资活动。在此平台上设立投融资基础知识、投融资法律法规、投融资相关激励政策以及投融资咨询等模块，投融资主体根据需要从相关模块中获取所需信息，解决各种投融资问题，从而提高投融资主体信息获取度和投融资认知度，促使其愿意参与城市建设投融资活动。（2）搭建投融资管理平台，保护投融资主体的利益。设立偿债机制、主体信用机制、风险共担和风险补偿机制、投资退出机制等，降低资金供给方的投资及运营风险，保证投融资主体能够顺利筹集资金，提高各方主体参与城市建设的积极性。设立监督机制，通过以政府监督为主导，加强财政、监督、审计等部门依法履行监督的职能；依法建立相对独立、利益中性的监管机构以及能够充分代表消费者利益的专门组织，充分发挥社会监督组织的作用；鼓励公众参与监督，营造公正、公开、透明的可持续投融资环境。

4结语

通过对城市建设投融资发展现状的分析，提出了我国城市建设投融资机制整体推进思路，从政府与市场的边界划分，引入多元化投资主体、多层次融资渠道，完善相应的配套支撑机制、长效保障机制等几个方面对城市建设投融资运行机制的创新进行了研究，对相关投融资机制的研究可起到一定的借鉴作用。

作者:舒昌俊 刘华丽 龚越 方俊 单位:1.咸宁市城市建设投资开发有限公司 2.武汉理工大学土木工程与建筑学院

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