银行贷款调整研究管理论文

摘要：世界银行的调整贷款具有政策性强、支付速度快和使用灵活的特点。然而，使用世界银行调整贷款必须附加政策性条件。20世纪90年代以来，“华盛顿共识”逐步成为政策性附加条件。可以预见，调整贷款将继续在世界银行贷款中占据重要地位，其附加条件不会取消，但会减少或修改。中国应提高利用世界银行调整贷款的效率。

关键词：世界银行；借款国；调整贷款；政策性附加条件

一、世界银行调整贷款的特点

调整贷款是世界银行(简称“世行”)设立的一种政策性非项目贷款，其目的是帮助借款国克服经济发展中出现的宏观经济和国际收支失衡。其具体做法是：向借款国提供一笔快速支付的贷款，用于支持该国宏观或部门经济结构调整。调整贷款可分为结构调整贷款和部门调整贷款。结构调整贷款是世行在20世纪80年代初设立的，最初用以支持发展中国家解决国际收支困难而进行的经济调整，并促进其宏观或部门经济政策的调整和机构改革，重点是支持国民经济宏观结构调整。结构调整贷款有双重目的：向借款国提供一笔快速支付的资金，帮助其缓冲来自外部的冲击；以贷款为杠杆，促进借款国实行政策和结构改革，从根本上建立一种有效的经济运行机制。上世纪80年代中期，针对一些国家不愿或没有能力推行涉及面较大的结构调整计划，世行引入了部门调整贷款，着重支持一个或几个特定部门的政策调整与机构改革。部门调整贷款的实施扩大了调整贷款的范围，其只涉及单个部门，操作比较简单，政治上更易于接受，部门政策和机构改革通常可为解决宏观经济问题和提高部门效率提供潜在的指导。部门调整贷款的主要目的是支持某一具体部门的全面政策和体制改革。如果借款国执行贷款项目的能力不强，总的经济管理水平或国民经济的规模尚不允许进行结构调整时，可选用部门调整贷款。随着形势的发展，平衡国际收支已不再是调整贷款的首要目标，当前其重点是促进借款国推行以市场经济为方向的机构改革。

世行的贷款条件经历了三个阶段：第一阶段改革强调通过财政政策(包括减少财政赤字、抑制通货膨胀)实现宏观经济稳定。第二阶段改革增加了一项新的结构改革，特别是实行开放的贸易体制和农业自由化。第三阶段改革强调私有化(尤其是银行和电力部门的私有化)和政府改革。2000年以来，在世行贷款中，调整贷款的数额与项目数量有一定的波动，但一直占据重要地位(见表1)。

与项目贷款相比，调整贷款具有以下几个特点：第一，政策性强。调整贷款不是用于建设特定项目，提高产出水平，而是直接以政策调整和机构改革为目标。使用调整贷款必须满足特定的宏观或部门经济政策要求，使用结构调整贷款的国家必须制定世行认可的结构调整计划，就贸易政策、价格政策、财税政策、投资计划、资金动员、机构改革等方面的调整作出承诺。具体的政策要求包括实行国有经济私有化、贸易自由化、金融(含利率和汇率)自由化、放开价格、取消财政补贴、压缩公共部门投资、改革税制和机构改革等。第二，支付速度快。项目贷款评估一般需1～2年，而调整贷款的准备过程较短，只需6个月甚至3个月。第三，使用灵活。项目贷款需专款专用，各项贷款必须符合评估报告中规定的用途。而调整贷款的目的是为借款国提供一种缓冲，使之能缓解因实施调整计划而带来的经济与社会冲击。借款国在贷款的使用上有更大的自由度。结构调整贷款可由借款国自行安排使用，部门调整贷款也可在-定范围内安排使用。

二、世行调整贷款的政策性附加条件

获得世行结构调整贷款的条件比较苛刻：第一，借款国必须是由于经济结构等原因陷入或面临巨大的国际收支逆差，财政赤字剧增且一时难以扭转。第二，借款国必须与世行进行对话，承诺并制定结构调整计划，修改国家投资政策，并要说明长期目标和短期措施，以及可能取得的积极成果等。最初，与调整贷款的目的相应对，世行对借款国提出的政策要求是：必须实施紧缩性的短期稳定政策，通过有秩序地减少支出，对国内需求水平进行调整；必须实施结构调整，理顺商品的相对价格，改革各种规章制度，使经济运行更有效率、更有弹性，以达到资源合理配置的目的，使经济恢复到持续稳定增长的道路上来。在20世纪80年代实践经验的基础上，90年代以来，世行逐步确立了以“华盛顿共识”为调整贷款的条件。其核心是借款国必须实现经济私有化、自由化和市场化的政策。

调整贷款自实施以来，在世行内外，一直是一个颇具争议的话题。争议主要涉及以下几个方面：关于政策性附加条件；关于调整贷款的效益；关于调整与贫困阶层。其中争议的焦点是关于政策性附加条件是否必要以及执行效果。政策性附加条件是调整贷款的前提条件之一和执行的关键。从世行统计看，使用调整贷款的国家执行附加条件的情况并不令人乐观。各国执行附加条件的情况差异很大，有的几乎全部执行，有的则基本没有执行。借款国在申请贷款时为能得到贷款，往往承诺接受各种政策条件，但在实际执行时往往由于各种实际困难而大打折扣。有些专家指出，在调整贷款作为快速支付手段和作为政策杠杆这两种职能之间，能真正实行的往往只是前者，后者则十分有限。

世行的贷款条件更多的是受到来自许多借款国的指责。有的认为，这种附加条件是以贷款为诱饵，将世行的主张强加于人，带有明显干涉他国内政的色彩，政治上难以接受。更多的观点是对附加条件本身的科学性产生质疑。有人指出，不发达是发展中国家的普遍特征，但各个国家不发达的原因却各不相同。而世行开出的药方往往从概念出发，脱离借款国的实际情况。如，在附加条件中，世行强调调整和收缩公共部门投资，鼓励私人投资。而研究表明，在低收入国家收缩公共部门投资的结果往往不是私人投资的增加，而是减少。因为在这些国家，弱小的私人部门的发展需要公共部门的带动和依托，削减公共部门投资往往牺牲了必要的支持性活动，如基础设施等。有学者认为，全球化被金融机构和跨国公司所控制，而世行是全球化的工具；世行贷款的条件损害了穷人的利益。梅茨尔委员会(theMeltzerCommis-sion)的观点是，世行贷款挤出了中等收入国家的私人借贷，也纵容了受援国政府的腐败和浪费。世行经济学家的分析报告也显示，世行的结构调整贷款常常未能起到培育经济增长或减少贫困的作用，贷款条件已经损害了国有产权改革，并且许多世行投资项目几乎未能产生经济回报。但也有的观点认为，世行设定贷款条件是为了确保贷款偿还，从本质上说，是为保持世行的运转。对于IBRD来说，既要维持庞大的运行费用，又要对IDA提供资金支持，确保贷款的正常偿还和合理的收益(尽管世行贷款并不是以盈利为目的)应该是一个基本要求。因此，设立附加条件是必要的。

三、世行调整贷款实施的趋势与中国的应对策略

调整贷款至今依然是探索中的贷款方式，它的产生与发展既适应了发展中国家经济调整、改革的客观要求，也反映了世行业务重点向政策导向倾斜的倾向。可以预见，世行调整贷款将继续在世行贷款中占据重要地位。不管在这方面存在怎样的争论，但世行是不会放弃政策附加条件的做法，仍会将其置于重要地位。梅茨尔委员会认为，试图说服世行放弃这种有害的贷款附加条件是无效的，因为这种条件深深根植于这些机构之中。不过，世行也认为有必要减少贷款的附加条件。最近，世行发现其现行政策不够灵活，因而减少了一些附属贷款条件，特别是在贸易自由化和私有化方面的要求。世行承诺将定期评价其政策条件的实施情况，但并没有计划去重新公开讨论那些政策本身。通过总结多年的经验教训，世行已认识到，只有当改革的措施真正成为借款国政府自己的主张时，这些措施才能得到更好的执行。因此，世行在制定条件时，将更多地强调借款国政府的参与，并尽可能使政策条件简化，集中于最核心的部分，建立在现实基础上。因此，可以预期，世行将会继续实施调整贷款，并以项目贷款来补充调整贷款的作用。但在提供贷款时，将会强调改善商业环境的政策改革；重视公共部门的投资政策和私人部门的发展；在设计调整计划时兼顾促进增长和减少贫困问题。

面对世行调整贷款实施的趋势，我国应采取的策略是：

(一)中国应对世行调整贷款变化的基本立场。当前，国际经济格局正处于深刻而复杂的变化中，世行作为重要的国际发展机构，也面临深入改革和全面调整的挑战；作为重要的政策工具，世行调整贷款也正面临着深刻的调整与变化。从世界经济的发展与中国的自身特点出发，中国应站在发展中国家的基本立场，来应对世行调整贷款的变化。首先，中国必须站在发展中国家的立场。中国在国际经济与政治中是发展中国家的代表，在包括联合国在内的各种国际组织中，一直为发展中国家伸张正义、争取权益。尽管自实行改革开放以来，中国经济已取得长足发展，但中国依然是一个发展中国家。因此，在世行调整贷款的变化中，中国应理所当然地站在发展中国家的立场，为发展中国家争取更多的权益。其次，中国还应站在新兴市场经济体的立场。新兴市场经济体有能力也有责任对传统的国际经济秩序发起冲击，并为建立更加合理的国际经济新秩序而努力。中国是新兴市场经济体的最重要代表之一，呈现出新兴市场经济体的诸多共性。如，经济快速增长、开放程度不断提高、在包括世行在内的重要的国际经济组织中未能获得与其自身实力相应的地位。在世行调整贷款的变化中，中国应与其他新兴市场经济体一起，为自己及他国争取更多的利益，使世行的发展更有利于世行宗旨的实现。再次，中国还应站在转轨国家的立场。虽然中国不同于完全意义上的前苏东转轨国家，但在经济上还是呈现出转轨经济的特点。世行对转轨国家提供了大量援助，但也附加诸多条件，特别是以新自由主义的“华盛顿共识”为主旨的政治性附加条件。实践证明，这些条件已对受援国的经济转轨与发展产生了许多不利影响或阻碍作用。因此，中国应与其他转轨国家一起，要求世行在提供援助时，减少或修改(不是不要)附加条件，以使援助更好地发挥作用。

(二)采取相应的措施。为提高利用世行调整贷款的效率与作用，中国必须了解世行的政策倾向，客观认识调整贷款的利弊得失，提高政策对话能力。同时，中国必须以科学发展观为指导，立足国情，准确把握世界经济发展趋势，参照世行对华调整贷款实施的新趋势，积极开展与世行的合作。第一，着力提高利用世行调整贷款的质量和水平。继续保持与世行的良好合作关系，把引进世行调整贷款和提升国内产业结构、技术水平更好地结合起来，同促进区域协调发展、企业改革改组改造更紧密地结合起来，着重引进先进技术、管理经验和高素质人才，做好引进技术的消化吸收和创新提高工作。第二，充分利用世行调整贷款的“多边”和“发展”性质。在中国实施企业“走出去”战略上，世行可起到提供商业机会和提供担保、信息指导的重要作用。要充分利用世行这个平台，促进“引进来”和“走出去”双向对外开放格局的形成，推动中国在更广泛领域、更高层次上参与国际经济合作与竞争。第三，强化世行贷款在知识领域的合作。一要进一步扩大利用世行的智力资源。二要在开展经济调研方面进一步加强与世行的合作，加强对中国发展道路和经济政策的宣传和解释，争取国际社会的充分理解和支持。三要增强对世行发展理念和发展实践的影响。一方面增强中国在世行重大决策中的影响力，使世行调整贷款的实施理念和业务管理朝符合中国利益的方向发展。另一方面要通过世行这一平台，继续学习国际社会的优秀文化成果和管理经验，并倡导发展道路的自主性和发展模式的多样性。