新经济法律规制问题研究

［摘要］我国现行规划体系在中华人民共和国成立后特别是改革开放40年来的发展取得了巨大成就，但是“多规并立”的弊端也逐渐暴露出来。为了化解矛盾、规避风险，从中央到地方纷纷探索将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划等进行整合，力争形成“一个县(市)、一本规划、一张蓝图”。为了确保“多规合一”的顺利实现，必须完善“多规合一”的法律机制。

［关键词］“多规并立”;“多规合一”;法律规制

1引言

1949年新中国成立以后，仿照苏联模式建立起了高度集中的计划经济体制，政府管理领域采取“大政府、小社会”的模式，各部门从履行自身管理职能的角度入手组织编制了不同类型的规划，我国规划领域呈现出“多规并立”的局面。不可否认，经过中华人民共和国成立后特别是改革开放40年来的探索实践，我国各项规划工作取得了巨大成就，在国家治理体系和治理能力现代化进程中谱写了光辉的篇章。但是，必须清醒地认识到，在“多规并立”的格局下，现行规划体系的弊端日益显现，已经出现了从“量变”引起“质变”的危险趋势。如何防范“多规”之利向“多规”之弊逆转已成为摆在我国规划决策者面前的一道亟待解决的难题。

2我国现行规划体系存在的主要问题

目前我国由政府出台的规划类型有80余种，其中法定规划有20余种，［1］较为重要的有国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划和环境保护规划等。为了研究方便，文章将以上述四种规划作为研究对象。通过研究发现，我国现行规划体系主要存在以下问题。2.1规划法制化建设滞后，规划实施缺乏法制保障。首先，我国规划法规体系尚不完善。不同类型的规划编制所依据的法规体系存在较大差异。国民经济和社会发展规划依据《宪法》编制，但是在该领域缺少基本法为其提供法律依据，配套法和相关法也处于缺位状态，法规体系尚未健全。［2］城乡规划依据《城乡规划法》编制，此外在该领域我国还颁布了一系列法规规章与之相配套。相对而言，城乡规划法规体系较为完善。土地利用总体规划依据《土地管理法》编制，在该领域同样有相关的法规规章与之相配套。整体而言，土地利用总体规划法规体系也较为完善。环境保护规划依据《环境保护法》编制，除此之外，直接涉及环境保护规划的法规规章数量很少，环境保护规划缺乏完善的法规体系。综上所述，我国目前尚未形成统一、完善的规划法规体系。就具体规划而言，除了城乡规划和土地利用总体规划以外，国民经济和社会发展规划、环境保护规划的法制建设进程仍较为落后。其次，我国规划法律关系模糊不清。根据有关法律的规定，城乡规划、土地利用总体规划和环境保护规划应当依据国民经济和社会发展规划编制。由此可知，国民经济和社会发展规划在我国现行规划体系中居于核心地位，具有最高的权威性和政策性。然而就城乡规划、土地利用总体规划和环境保护规划而言，三类规划的法律地位相同，这也就造成了当不同规划之间出现冲突时无法从法律层面解决谁服从谁的问题。上述法律对于不同规划之间的关系多采用“相衔接”这样的词汇描述，然而具体该如何衔接却未做说明，导致在很多情况下有关部门往往空有衔接的意愿但无衔接的具体措施，使得规划矛盾难以协调。2.2现行规划体系结构复杂，纵向、横向问题突出。我国现行规划体系可以描述为一个由纵向规划层级和横向规划类型交织而成的“条块分割”的规划网络，导致实践中大量问题的产生，可以用“上下不衔接，左右有冲突”来概括。［3］从纵向上看，一方面，我国规划层级间关系不尽合理。理论上讲，不同层级规划之间应当体现出明显的差异性，上级规划侧重于战略性、政策性而下级规划侧重于可操作性、适应性。但是目前却存在着上级规划战略性、政策性不足而下级规划简单模仿上级规划导致操作性、适应性不强的问题。［4］另一方面，不同层级政府之间的利益冲突会影响到规划的实施。当自身利益达到一定程度足以冲破政府行为规范约束的时候，下级政府就会不顾上级政府规划而追求自身利益进而出现“政策执行失真”的现象。［5］所谓“政策执行失真”是指公共政策在执行过程中出现与政策内容不符、偏离政策目标、违背政策精神的现象。［6］从横向上看，长期以来各部门围绕各自职责和管理权限从事规划的编制和实施。虽然部门分工是专业化的客观要求，但是各部门从自身利益出发争相编制“自己部门的规划”容易因为缺乏沟通协调而诱发“孤岛现象”。所谓“孤岛现象”是指政府机构间在职能、资源、信息、利益等方面因为不能满足多元组织主体充分整合、及时交流、高效利用的一种状态。［6］2.3规划决策缺少公众参与，规划科学性、民主性不足首先，我国公众参与限制性因素较多。从主观方面看，由于我国由传统的计划经济模式向新兴的市场经济体制过渡的时间较短，公众的民主意识普遍不高，导致参与规划主要是出于个人兴趣而非社会责任感。除非某一规划涉及公民的切身利益，否则很难想象一个人会为了与自己毫无利害关系的规划而“发声”。从客观方面看，各项规划的专业色彩浓厚而公众由于缺乏专业知识难以参与到规划的编制过程中。若要提高公众的参与程度，当务之急是向公众普及相关专业知识使其具备参与规划编制的能力。这项工作需要政府部门提供充足的资金支持，对于经济欠发达地区而言无疑是一笔不小的开支。其次，我国公众参与缺乏法律保障。目前我国尚无明确的法律规定保障公民参与规划的权利。法律规定上的缺失使得公众参与成为各项规划编制过程中的“备选项”而非“必选项”，不仅造成公众的合法权益得不到法律保障，一定程度上也影响了规划的科学性与民主性。反观国外，以英国为例，1990年颁布的《城乡规划法案》规定每一种类型的开发规划从编制、公布、审批到诉讼的程序都有法定的公众参与内容，公众参与因此被视作英国规划法规体系的“骨架”。［7］2.4权责不对等造成规划权力滥用与规划责任缺失。首先，现有法律法规内容不完善。我国相关法律法规对政府部门权力的规定常常采用高度概括的方式，造成了政府部门权力内容模糊不清、权力边界相互交叉，进而为政府部门随意扩张权力提供了可乘之机。由于实践中政府部门掌握了权力就等同于获得了利益，因而各部门争权现象屡见不鲜，不仅造成了部门之间关系的紧张，更影响了日常工作的开展。相较于高度概括的政府部门权力的规定，相关法律法规对政府部门责任的规定不仅更为模糊，很多情况下甚至是缺失的，这就造成了现实中“有权无责”的现象经常发生，导致规划权力成为各部门竞相争夺的焦点。其次，规划权力缺乏有效监督。规划权力的行使需要来自上级、同级部门以及公众的监督。而就目前情况来看，我国规划领域存在着上级监督虚化、同级监督弱化、公众监督缺失等问题。第一，我国上下级行政机关之间是领导和被领导的关系，上级行政机关对下级行政机关的领导主要集中在宏观方面，对于规划编制这样的具体事务则关注较少，这也就造成了上级监督虚化，往往流于形式而无法发挥应有的作用。第二，长期以来各部门将编制规划的权力看成自己的“一亩三分地”，往往不允许其他部门“指手画脚”。而由于各个部门之间并不存在隶属关系，“互不买账”造成同级监督弱化，无法避免各自为政的现象发生。第三，由于现行法律未就规划编制过程中的公众参与做出明确规定，导致各个部门编制规划时缺乏透明度以及公众缺少参与规划的途径和机会。再加上公众专业知识匮乏，无法对规划编制发挥监督作用造成了规划领域公众监督的缺失。

3“多规合一”方案的提出与发展

鉴于我国现行规划体系存在的严重问题，“多规合一”作为解决问题的有效途径一经提出便受到越来越多人的关注。所谓“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划等多个规划的相互融合，通过将多个规划统一到一张可以明确边界线的图纸上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决多个规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。［8］纵观“多规合一”探索实践历程，按照探索内容和规模的不同，大致可以分为早期探索期(2004年之前)、自发实践期(2005—2012年)、国家推动期(2013年至今)三个阶段。［9］在早期探索期，国家发展改革委于2004年在江苏省苏州市、福建省安溪县、广西壮族自治区钦州市、四川省宜宾市、浙江省宁波市和辽宁省庄河市等6个地区开展基于经济社会发展规划、城市规划、土地利用规划合一的试点工作。但是由于缺乏相关保障，试点工作未能取得实质性进展，也未能形成一套在全国范围内可复制可推广的经验。在自发实践期，相继出现了以浙江省、上海市、武汉市为代表的“两规合一”，以广州市、太原市为代表的“三规合一”，以重庆市为代表的“四规合一”和以北京市为代表的“五规合一”等一系列改革。这一时期的改革是在现有规划体系日益混乱的状态下各地自发开展的规划体系改良活动，在探索过程中积累了宝贵的经验。在国家推动期，一系列重要会议的召开和相关文件的出台为“多规合一”在各地的推广打下了基础，“多规合一”的发展进入了新的阶段。随着试点工作的推广，“多规合一”改革的缺陷随之暴露出来。对此，笔者建议从法学视角对“多规合一”改革进行相应的规制。

4完善“多规合一”的法律机制

4.1加快规划法制化建设，建立科学的规划法律体系。现代国家普遍通过立法赋予规划充分的权力或者以立法的方式制定规划，因此规划制定的过程也被看作“准立法”的过程。以德国为例，各级政府依据规划法律规定的职责按照法定程序编制和实施规划。［10］反观我国，规划工作尚未进入成熟的法制化轨道，因此当务之急是加快规划法制化建设，建立科学的规划法律体系。当前的“多规合一”工作仍是一种基于国土空间的协调工作，没有上位法的支撑，“多规合一”成果的编制、管理与实施仍面临法理基础的困惑。［11］《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，这就需要加强国土空间规划的立法工作。在现行《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》等法律的基础上，加快制定规划主干法———《空间规划法》，作为统一的空间规划编制实施的基本法律，理顺各类规划之间关系，指导空间规划工作。在制定《空间规划法》的同时，配套相关行政法规以增强其可操作性。由于我国地域辽阔、各地区差异较大、区域发展很不平衡，在遵守国家法律法规的前提下，地方可以因地制宜制定相应的空间规划地方性法规和地方政府规章，形成从中央到地方配套衔接的空间规划法律保障体系。此外，应组织修订《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》等法律，使之与《空间规划法》在相关内容上协调一致，更好地发挥各项规划应有的作用。4.2理顺不同层级、类型规划间关系，建立规划冲突的调谐机制。鉴于规划的“准立法”性质，在处理不同层级规划间的关系时可以参考上位法与下位法间关系的原理。上位法与下位法的概念源自《立法法》，《立法法》确立了上位法优于下位法适用的规则。而如果下位法的制定是根据上位法的授权或者下位法是对上位法的实施性规定且没有违反上位法的内容则会出现上位法优于下位法适用规则的例外———下位法优于上位法适用。其理论根据在于以上位法为依据制定的下位法，是为实施上位法应运而生的，是上位法内容与精神的具体化，比前者更具有明确性、可操作性和可预见性。优先适用上位法将使得下位法的制定毫无意义。［12］就不同层级规划之间的关系而言，上位规划对下位规划具有拘束力，是下位规划的依据和基础。下位规划应当符合上位规划的设计，是上位规划的执行和延伸。虽然不同层级规划间的关系并不能完全等同于上位法与下位法间的关系，但是对于上位规划的内容特别是其中的强制性内容下位规划不得违反。如果下位规划与上位规划在某些强制性内容上相抵触，下位规划必须做出相应的调整，否则就要承担因抵触上位规划所造成的不利后果。而与此同时，相对于上位规划而言，下位规划要保持足够的独立性和自主性，上位规划要避免对下位规划的过度干预，为下位规划留下一定的空间。因此，在不与上位规划相抵触的情况下，下位规划可以自由适用。这可以看成上位规划优于下位规划的例外。为了确保上位规划优于下位规划适用，应当建立完善的规划备案审查制度。参照规范性文件的备案审查制度，鉴于规划编制工作的专业性，笔者建议由上级行政机关统一行使备案权。我国备案机关的审查方式分为主动审查和被动审查两种。主动审查由有关部门依职权启动，其优势在于审查程序具有强制性，审查内容较为全面。但是主动审查也存在着审查数量和审查效果难以平衡以及审查程度相对有限等缺点。因此应当由审查机关根据实际情况事先确定并公布主动审查的规划类型，在此基础上对其进行深入审查。被动审查由有关部门依申请启动，其优势在于因涉及直接或间接的利害关系主体对个别条文提出的某些具体的异议而具有更强的针对性，因此可以作为主要的审查方式。建立规划备案审查制度后还需要相应的反馈机制和问责机制保障其运行。就反馈机制而言，备案审查机关应当及时公布规划审查的结果，这无疑将提高规划备案审查工作的透明度。就问责机制而言，目前立法层面尚无对于违反报备义务的问责机制，而相关法规规章的规定并不统一。因此一方面应当加强对报备行为的管理，另一方面则应当提高相关主体对报备行为的认识，督促其按要求及时履行好报备义务。在处理不同类型规划间的关系时可以通过整合规划编制管理职能、加强规划编制前的评估和规划编制过程中的沟通协调消除潜在冲突。《党和国家机构改革方案》将原属于住房和城乡建设部的城乡规划以及原国土资源部的土地利用规划等空间规划编制管理职能进行整合，划给新组建的自然资源部，由其负责建立统一的空间规划体系并监督实施。这样就减少了规划编制部门，降低了不同部门之间因为规划编制发生潜在冲突的风险。规划编制前的评估工作应当由规划编制部门负责牵头，同时邀请其他有关部门共同参与。评估可以采用听证会、论证会、座谈会等多种形式确保有关各方充分交换意见。评估内容涉及相关规划的合法性及合理性等问题。通过开展评估工作不仅可以使有关各方对规划内容达成一致意见，更可以避免因为不同部门间各自为政造成的规划冲突。在规划编制过程中，由于各个部门的法律地位大致相同，就同一事项的不同规定容易诱发不同规划间的冲突。为了防止或解决潜在的冲突更应当加强部门间的沟通协调，消除意见分歧并就有关规划的内容达成共识。对此可以通过确立规划信息的通报和共享机制、听取意见机制、共同对话机制等制度实现有效的沟通协调。［13］4.3加强规划信息公开，提高规划决策公众参与程度。根据《政府信息公开条例》，所谓“政府信息”是指“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。就规划而言，有关部门依据相关规范性文件的规定从履行自身职责的角度入手编制的各项规划符合《政府信息公开条例》第2条对政府信息的定义，因此应当受其调整并根据第6条的规定“及时、准确地公开”。由于各项规划的具体内容“涉及公民、法人或者其他组织切身利益”“需要社会公众广泛知晓或者参与”，因此依据第9条的规定行政机关应当主动向社会公开。第10条进一步规定了“国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策”属于县级以上各级人民政府及其部门重点公开的政府信息。同时，有关部门还应当承担不依法公开相关规划信息的法律后果。第17条规定了由制作、保存以及法律、法规规定的其他行政机关负责相关政府信息的公开工作。第33条赋予了公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务有向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报以及认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。规划信息公开是规划决策公众参与的基础，提高规划决策公众参与程度必须加强规划信息公开，对此可以借鉴国外“阳光规划”的有关经验。“阳光规划”全面强调公众对于规划的知情权、参与权、监督权和表达权以及事前—事中—事后的全过程参与。其中事前参与主要保障公众的知情权，有关部门应当及时向公众提供相关规划的信息。事中参与主要保障公众的参与权和表达权，有关部门应当鼓励公众为规划方案积极献言献策。事后参与主要保障公众的监督权，对于公众反应强烈的违背公共利益的规划予以及时处理并对利益受到损害的公众提供救济。“阳光规划”相对于我国目前的规划决策公众参与而言具有覆盖面广、风险低、科学性强、透明度高等优势。除此之外还应当加强相关立法工作。除了制定《空间规划法》明确规划决策公众参与的法律地位以外，在修订《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》时也要增加相关内容。只有赋予规划决策公众参与的法律地位，才能使公众真正参与到规划决策的过程中来，发挥“阳光规划”的优势，提高规划质量。4.4推进依法行政，加强规划权力、责任、监督体系建设。依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。［14］规划编制实施作为行政机关履行的重要职能之一应当受到依法行政原则的调整。就规划的编制实施而言，坚持依法行政原则就必须坚持“有权必有责、用权受监督”的理论。“有权必有责、用权受监督”理论要求行政机关必须依法行使规划权力。根据规定，行政机关拥有哪些规划权力以及规划权力的运行程序都必须确定下来。根据“法定职责必须为”的原则，对于列举的规划权力，行政机关必须依法履行，同时根据“法无授权不可为”的原则，对于没有列举的事项，行政机关即不得实施。“有权必有责、用权受监督”理论要求行政机关行使规划权力必须承担相应的规划责任。完善配套的责任机制对于规范行政机关行使规划权力具有重要意义。对行政机关而言，要正确认识自己的权力边界，在合法合理的范围内行使规划权力，同时明确需要承担的相应责任，确保规划权力与规划责任相统一。通过完善配套的责任机制可以对规划权力的行使起到规范约束的作用，保证规划的正当性和合法性。“有权必有责、用权受监督”理论要求行政机关行使规划权力必须受到监督。依据不同的标准可以将监督划分为不同类型。从监督的阶段来看，监督可以分为事中监督和事后监督。事中监督强调对规划编制过程进行监督而事后监督则强调对规划实施过程进行监督。从监督的主体来看，监督包括行政监督、立法监督、司法监督和公众监督。行政监督分为上级行政机关对下级行政机关以及同级人民政府对所属职能部门的监督，有助于克服规划编制实施过程中的短期行为和投机行为，提高规划效率和质量。立法监督主要通过加强相关领域立法工作实现，既要加强规划实体法的立法工作使规划编制实施有法可依，同时也要加强规划程序法的立法工作规范规划编制实施程序。司法监督的途径是赋予合法权利受到规划侵害的公民向人民法院提起诉讼的权利，借助司法的力量监督行政机关规划权力的行使。公众监督应当覆盖规划编制实施的整个过程，通过公众的理性弥补行政机关专业视角的不足，提高规划质量。只有建立强有力的监督机制才能确保规划权力的正确行使。

作者:樊裕 单位:中央党校