政策的制约与调整探视长春市城郊经济发展问题

［摘要］从政策视角分析，目前制约和限制长春市城郊经济发展的主要问题是：土地问题、利用财政转移支付解决利益分配问题、解决农民小额贷款难的问题、鼓励全民创业，发展民营经济的问题、城市化所需要解决的问题--进行了深入研究，提出一些解决对策。

［关键词］长春市城郊经济城市化三农问题

发展城郊经济有利于实现城市经济与农村经济的良性互动，是实现全面小康的保证。正逢东北老工业基地改造的大好时机，我们现在研究长春市的城郊经济发展，具有特别重要的现实意义。本文从政策视角对其存在的问题及解决对策作以分析。

（一）土地问题

土地问题是制约长春市城郊经济发展非常突出的问题。一方面，发展城郊经济需要增加建设用地；另一方面，城市扩展也需要占用城郊土地。因为城郊土地大部分都是农业用地，这就会涉及到土地流转即改变土地用途的问题。具体来说存在以下几个方面的问题：

第一，现在长春市近郊，由于土地的征用，面临着解决土地补偿金和农民安置费的分配问题。首先，应当确定外来移民和本地农民的补偿标准，外来人口的补偿金给的少或不给，都会招致不满并会找政府闹事，而给予其与当地居民一样的待遇，本地居民又不希望平等对待。另外，由于现在征地补偿都是直接分钱，而给了钱以后农民将不会再得到任何利益分配，所以农民都想尽可能多分到一些，从而造成土地补偿金和安置费的金额很难使农民满意。又因为，农民只认上面的“红头文件”，不认地方政府领导的决策，而现在的问题是恰恰缺少这方面的文件，所以现在急需结合《土地法》出台合理分配近郊农民的土地补偿金和农民安置费的政策。最后，由于农民第二轮土地承包30年不变，这期间农民会把土地进行转包，而有的转包者会在土地上栽种果树，建设牛舍等。要征用这部分土地时，就会产生补偿金如何支付的问题，是只给土地的原始所有者，还是应该也给予转包者一定的补偿费用，这同样需要有个可以遵循的政策法规。

第二，如今的土地流转没有和一个分阶段的、明确的用地规划相衔接，限制了城郊经济的发展。具体来说，一些地区按照用地规划将来要成为建设用地，需要征用，但问题是说不清楚将来征用土地要做什么用，具体什么时候征用。而问题是又不得不限制农民在该地区搞一些经营项目，如限制农民建设温室，栽种花卉、果树等。如果不限制的话，又会增加征地时的补偿费用，比如说芦笋一次种植，可以连续收获15年，一旦农民种了，等到征地时如何补偿农民的损失，这将会极大地增加补偿费用。另外，也有一些农民乘机会在土地上特意投资搞一些经营项目，为的就是将来征地时能够索取高额土地补偿金。针对这一问题，地方政府没有相应的法律依据做决策基础，在征地之前该不该限制农民建农舍、猪舍，搞温室？农民要增产增收，就要建设温室，搞高效农业等。因此，政府要做出明确的、分阶段的用地规划，同时要根据不同阶段出台相应的政策法规来解决这一问题。

第三，农民的土地补偿费如何使用的问题。目前长春市在土地流转政策上采取一次性征地、一次性付款的方式，被征用土地的农民每家都有7——8万闲置资金，这部分资金该怎么用农民都很迷茫，所以，长春市政府必须出台一项安置失去土地农民再就业方面的政策法规，如现在一些地方政府组织农民搞培训，然后进行劳务输出，这就需要政府放宽这部分农民进城劳务的限制，并给予一些特殊的照顾和帮助。另外，可以在土地补偿金的分配方法上做文章，如可以采取土地补偿金和安置补助费“不分到户，组有村管，资本运作，每年分配”的办法，将历年来的土地补偿金分别投放到村、镇资产经营公司、农贸市场和村办企业，每年收取利息；还可以入股分红，保底收益。为处理好征地补偿安置工作，可以成立地方土地股份合作投资公司，由被征地农民以土地补偿金或以土地折价入股，由公司投资建造标准厂房，通过出租获取收益，每年按收益分红等。同时，对转移到城郊的乡镇企业，要鼓励农民以股东的身份，以土地承包经营权入股的形式参与开发经营，与企业合作建设新厂房，这样做农民既可分红还能以劳动者身份参与劳动获取劳动报酬。从而既能使农民享受到土地的长期利益，又可节约城郊发展所需资金；政府可以规定农民土地经营权入股的这一部分资产，企业不能用于抵押；在企业破产时也不能列入清算资产，必须要保证能够回到农民手中，这就会解决农民害怕风险的问题。一旦乡镇企业经营不善导致破产，农民和集体可以收回土地，农民还可以继续经营土地，从而保证农民的基本生活来源。最后，还可以鼓励近郊农民到远郊去发展，如一些失去土地的农民可以利用土地补偿金到远郊继续从事种植、养殖业等。南关区幸福乡近郊失去土地的农民到远郊承包土地种果树，就开辟了一条失去土地的农民继续创业的新路子。

第四，对经济发展较快的乡镇（如全省十强镇），政府是否可以在土地审批上给予一些特殊的政策，现在的情况是，很多地方招商引资的项目都已经定下来了，其他工作也都已经做好了，但唯一的问题就是缺少建设土地。长春市政府可以在保证地方发展经济的前提下，适当放宽土地审批的标准，在土地的用途上也不要给出硬性的规定，同时有可能的话可以下放一部分土地的审批权，从而改变在土地审批上过于死板的做法，解决束缚地方用地灵活性和主动性的弊端。

（二）利用财政转移支付解决利益分配问题

现在存在的一个突出问题是地方与开发区之间存在着利益分配不公平的问题，由于开发区具有政策上的优势，许多城郊地区的企业都到开发区去注册或干脆将厂址迁到开发区，这其中包括一些地方通过招商引资而开办的企业。问题是，根据属地收税的原则，这些企业都要到开发区去交税，这就侵蚀了地方的利益，影响了地方的积极性。之所以出现这种情况，一是因为政策不平等性，二是因为利益划分的不公平。由于开发区具有先天的政策优势，我们可以针对第二个原因来解决利益分配的问题。因此，长春市政府可以出台一项政策，专门解决开发区与地方之间的利益之争。如可以规定到开发区注册而不在开发区生产的企业，或地方招商引资的企业后又转到开发区的，必须要向地方交纳一定的土地使用费，同时，规定开发区要将一部分税金返还给地方，而且上一级政府可以通过财政的转移支付来补偿地方的一部分损失，所以，政府要尽快出台和完善这一流转过程的政策法规，并尽量做到公平合理。

这样做有三个好处，一是有利于产生“集聚效应”，充分发挥开发区的作用，因为开发区的发展速度和效益比摊饼式城市扩容要高得多、大得多。二是可以解决利益平衡问题，从而能够充分调动地方的积极性。三是有利于进行区划调整。由于长春市根据发展的需要不断地调整行政区的划分，这就会影响到一些地方的利益和积极性，因为一些企业随着划分的调整被划给了别的地区，但通过这一利益补偿政策可以减少地方在行政区划分上的抵触情绪，以利于区划调整。

（三）解决农民小额贷款难的问题

城郊经济是多元化经济，一些农民已经不再满足于简单的、小规模的种植业，而往往要扩大农业经营规模或进行一些需要资金较多的经营项目。这造成现在的农民小额贷款存在着两个方面的问题：一是贷款期限确定不合理，调查中发现部分基层信用社，对农户小额贷款期限一般为一年，且贷款不展期，而发展特色种植业，如花卉、苗木的成长期需要多年，造成贷款期限与生产周期不一致的问题在部分地区较普遍。以朝阳区为例，所养殖的花卉销售市场已经扩展到北至齐齐哈尔、七台河，南至鞍山、抚顺，发展前景十分看好，但就是缺乏长期贷款扩大种植规模。二是贷款数量过小，如一些农民要搞小工厂，要搞高效农业，需要较大的资金投入，而现在的小额贷款数量远远不能满足要求，从而限制了农民的生产和创业。

解决的措施是：第一，针对那些市场前景比较良好、归还贷款有保障的经营项目，可以把对农户的小额贷款期限从一年调整为3—5年，从政策上保护和调动农民从事农业生产经营的积极性。第二，信用社要根据农民的特殊需要而适当增加贷款的数量，同时农民贷款的来源不要仅仅限于农村信用社，要鼓励大的银行机构开办支农贷款项目。第三，大力开展贷款的担保工作。由于现在的银行和信用社嫌贫爱富，农民的信用基础又不好，从而限制了农民的贷款。所以，为了保证放款和贷款返还的顺利进行，必须加大担保工作。我们要改变以往金融部门贷款担保方式过于单一的做法，即必须以银行存单担保。金融部门可以试行农村土地使用权抵押、担保的办法，允许农民用土地使用权抵押、担保获取贷款。另外，可以试办公司与农户互保贷款，如对以农户家庭经营为依托的养殖业重点企业，采取农户贷款公司担保的办法，使公司与农户利益和信用社紧紧相连，既促进了农业产业化发展又降低了贷款风险。我们认为现在最重要的是需要政府对农户的担保支持，需要当地政府出面为农户担保，这是最直接最有效的。第四，借鉴长春市环城信用合作联社经验，支持农村信用社的建设。长春市环城信用合作联社号召农民入股农村信用社，让农民直接参与信用社的管理。农民成了信用社的股东，还贷信誉度提高了；信用社吸纳农民的股金，资本金规模扩大了，支农贷款的投放额度大幅度提高。截止2003年7月，环城信用合作联社在长春市城郊乡镇已投放支农贷款6755万元，同比增加4591万元。目前长春市城郊已有16500户农民入股信用社。农民股东贷款时不但可“随用随贷”，还可享受优先贷款、高额贷款、年底分红的待遇,使农村信用社更好为“三农”服务。

（四）鼓励全民创业，发展民营经济的问题

尽管民营经济在长春市的城郊经济中发挥了重大作用，但也存在着一定的局限性：民营经济在流通领域所占的比重仍然偏大，并且多数集中在零售商业和餐饮服务娱乐业；产品销售多局限于本地市场，能打入国际市场的产品仍然很少，并且，能在国内驰名的也不多。据外县市的民企人士反映，某些职能部门存在着国家权力部门化，部门权力利益化，部门利益合法化和私人化的问题。还有某些具有行政职能、靠收费过日子的事业单位，一直是在“收费养人，养人收费”的怪圈里运行。一些县（市）的技术监督部门都在百人左右，罚款不断攀升。有的民营企业家把这些问题归纳为“五个最”：最麻烦的是审批，最关心的是税赋，最痛恨的是罚款，最头疼的是检查，最困难的是贷款。这些问题，导致了民营企业的社会交易成本过高，影响了民营经济发展。

鼓励百姓去创业，要使百姓成为发展经济的主体，政府所要做的就是给百姓创业提供宽松优越的环境。首先，加大扶持力度。借鉴外地经验，由财政拨款建立民营经济发展基金，对民营企业予以创业资助，科技成果转化资助和重大项目贷款贴息资助。创业初期减免各种行政性收费，降低门槛。试行企业预备期制度。从民营经济税收中拿出一部分，吸收民企资本成立贷款担保公司，市场化运作，缓解民营企业融资难问题。快速发展时期，贷款给予贴息，税收大户给予现金奖励。同时要尽量给予长春市区和外五县的企业公平的发展机会，比如说九台卡伦通过招商引资引进了不少的企业，现在问题是运输货物时通过城区时要交纳一定的费用，这就增大了企业的成本，政府能否在进城费用上给予一定程度的减免。我国已经入世，应当多给农民兄弟一些“国民待遇”。其次，对于城郊经济，我们应当在发展中求规范，在政策上要以扶持和帮助为主，对在城郊经济发展中所暴露出的各种问题和矛盾，要采取疏导的方式，帮助解决问题，而不要采取动辄罚款、收费，上收权力，从而抑制了地方发展经济和百姓创业的主动性和积极性。最后，深化改革，消除体制性障碍。制约民营经济发展的问题，多数都能在体制上找到原因。一方面要进行机构改革。理顺关系，强化民营经济发展工作机构；转变职能，提高服务意识；强化监督，依法行政，严厉查处侵害民营企业行为的公务人员。另一方面要严格公务员队伍管理，依法行政。刹风整纪，打击权力寻租。发展民营企业，要相信市场这只看不见的手，少抬政府这只闲不住的手，高举法律这只严肃的手。

（五）城市化所需要解决的问题

一方面是积极调整农民的就业结构，促进农业人口向非农业人口转变，改革户籍制度。1984年中共中央一号文件规定，允许农民自理口粮到集镇落后，这使我国长期以来公民严格区分为城市市民和农村农民的户籍制度被打开一个重要的缺口。现阶段推进城市化所要采取的户籍制度改革的目标应该是，无论什么性质的户口，只要新迁入户口有稳定的职业、有稳定的生活来源和住所，都应允许入籍，并享受城镇居民同等权利和履行同等义务。这是劳动力有效流动和优化组合的重要保证。户籍问题得不到彻底解决，一些农民身处城市却享受不到城市的相应待遇，给子女上学、就业带来诸多不便，成为农民自由流动的一大障碍。城市化对农民来讲，应该是阳光而不是阴影，但如何通过政府的决策去创造阳光，还需要我们更多地关注农村、善待农民。

另一个方面是解决城中村的问题，这包括两个方面的问题：第一个问题是随着城市的扩张，一些村已经成为城区的一部分，但城中村的人口仍是农业户口，这严重影响了这部分人口获得在城市中的就业机会和获得城市居民待遇的机会。政府可依据实际情况，规定城市建成区的行政村人均耕地一定面积以下或全村耕地一定面积以下的行政村，统一撤销行政村建制，建立居民区建制，改农业户口为城市户口，加大对失去土地农民的补偿，并努力为其创造就业机会。第二个问题是一些村已经变成城市，农民也已经转为非农户口，村集体的土地也已经全部被占用，这样的村其实已经名存实亡，是否还继续保留村的建制和原来的村名；村里的集体资产该如何划归，该归谁管？如果继续归村委会管，那么原有的村办企业是否就只“养活”村委会和村党支部的干部，农民该不该分得一部分利益？因为农民对村集体资产还有股金的分配权利，分又如何分？另外，有的村办企业都卖的卖，租的租，但问题是原来的村干部怎么办，是否应当撤消村的建制，改为社区建制，村干部相应地改为社区干部。最后如何照顾农民的利益，是应该继续享有原村集体资产的利益分红，还是农民退股一次性地进行补偿。对以上这些问题政府没有一个明确的说法，因此政府必须下大力气给予解决。

参考文献：

1、周元芳.依托近城优势，发展城郊经济〔J〕.湖南经济，2000，（12）

2、郭波.加快城郊经济发展的思考〔J〕.计划与市场探索2002，（1）

3、龚育雄.政府在发展城郊经济中的问题与对策〔J〕.成都行政学院学报，2003，（3）