中日农村社会保障的比较诠释

党的十七届三中全会指出要建设社会主义新农村，而建立健全农村社会保障制度是建设社会主义新农村的一项重要内容。中日两国政府都非常关注农民和农业问题，战后日本高度重视并较早建立起了覆盖全体农村劳动者和农村人口、许多方面享有与城市居民同等待遇的农村社会保障体系。因此，分析研究日本农村社会保障制度建设也许会对我国有所启示。

一、中日农村社会保障制度的主要内容比较

1.养老保险制度

日本农民养老保险的一个显著特点就是建立了多层次的养老保险制度，以满足不同层次农民的需要。日本农村养老保险制度主要分为三个层次，第一层次是国民后金制度。20至60岁的农民、个体经营者等成为第一号被保险者，他们实行每月定额交纳保险费(每月为1-33万日元)，并且属于生活保护的低收人对象者，个人提出并经审查后，可免予缴纳国民养老金保险费。以农民为主要对象的日本国民年金制度是国家对每位国民的基本生活给予的公平的保障，体现了国家在推进农村养老保险过程中的主导性作用，国家财政一开始负担基本养老金费用的1/3,2004年在财政日益紧张的情况下，日本政府还是决定到2009年使国库负担基础养老金的比例从1/3逐渐上升到1/2。第二层次是国民养老金基金制度。其设立目的是缓解参加基础养老金的第一层次参保者与其他各类养老保险参保者的差距，即向不满足于第一层次(基础养老金)的人提供更高层次的养老保险，第一层次被保险者中除豁免交纳基础养老金保险和加人“农民养老金基金”的人外均可任意参加，实行自愿参加，可享受税制优惠。第三层次是农民养老金基金。是否加人完全尊重农民的个人意愿，但是加人者须具备一定的条件:60周岁以下，是国民养老保险的第一层次保险者(不含豁免者)，并且还须年从事农业生产经营时间不少于60天;此外，还为老年人、残疾人、保险者遗属设立了“老龄基础养老金”、“残疾人基础养老金”、“遗属基础养老金”三类特殊人群的基础养老金制度。1992年，我国在全国范围内开始推广《县级农村社会养老保险方案》，该方案虽然在养老金筹集上体现了国家、集体、个人相结合的方式，但更强调“以个人缴纳为主”，集体补助为辅，国家仅提供政策支持。由于国家、集体在社会养老方面的责任没有通过法律法规予以制度上的明确，从而使得国家、集体在这方面的责任越来越淡化，再加上集体经济发展落后，因此，“以个人缴纳为主”基本上变为“完全由个人缴纳”。由此，我国农民参加养老保险实际上成了纯个人储蓄积累保险，失去了社会保障制度所应具有的“社会”意义。

2.医疗保障制度

日本的医疗保障不是以地域划分，而是以职域划分，国民健康保险将农民和没有固定职业及稳定收人的人群纳人其中，它以区域为单位，由地方自治体负责此类保险费的征收和管理。由于农户、个体经营者等无固定收人，不能象“受雇者保险“那样可事先强制性的从工资中扣除医疗保险费，因此，他们每月须定期到当地的社会保障事务所缴纳国民健康保险费，保险费率根据各家庭的收人水平进行调整，按每户不同定额收取国库补助保险费的5000，该比例远远高于其他各类的医疗保险。此外，还有护理保险，日本的护理保险制度的产生，是基于老龄化社会中每个人都有被看护、被护理可能的背景基础上，通过国家立法，以法律的形式保障社会成员在需要护理时，能够得到社会帮助的一种由国家强制执行的社会保险制度。它是对传统的老年只能依靠子女和家庭护理模式的突破和变革，它为个人设计晚年生活在家庭之外增加了一个社会保障的支点。其主要特点是被保险者个人、国家和地方政府共同出资，由地方政府具体负责实施。作为整个社会保险新的组成部分，护理保险也适用于广大农村的农业生产经营者。2003年，我国开始试点和推广个人缴费、集体补助、政府资助相结合的新型农村合作医疗制度，到2008年底已全面覆盖有农业人口的县(市、区)，参合农民达8.15亿人，参合率为91.500，提前两年完成目标。另外，我国的农村医疗救助制度建设也在顺利推进。农村医疗救助是政府对患病且无力就医的贫困农民的医疗费用给予适当补助的制度。这项制度从2003年底开始推行，进展比较顺利，目前已全面覆盖有农业人口的县(市、区)。农村医疗救助制度建立以来，累计直接救助2024.1万人次，累计资助9458.3万人参加新型农村合作医疗。

3.最低生活保障制度

日本依据“生活保护法”而建立起了覆盖全体国民的“最低生活费”保障体系。凡是家庭劳动所得扣除国家规定的各项最低支出标准而收不抵支者，根据需要生活保护者的年龄、性别、家庭成员构成、所在地区类别等有关因素，核定被资助者的最低生活费标准。具体涉及的补助种类包括生活、住宅、教育、医疗、分娩、生产、丧葬等8种。生活保护的实施主体为各都道府县及市盯村，业务实施机构为当地的“福社(保健)事务所”，其所需的经费来源，国库补助3/4，都道府县与市叮村分别负担其余的1/4。2007年，我国开始在全国建立农村最低生活保障制度，其目标是通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳人保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。实行地方人民政府负责制，按属地进行管理。农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列人预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。截至2008年底，全国农村最低生活保障的人数4284.3万，占全国农业人口的4.9%，农村平均低保标准是人均988元/年，月人均补差是49元。2009年，中央对地方农村最低生活保障财政补助进一步加大，预算已到了216亿元，比上年增加131%。

4.农业灾害救助制度

日本农业建立在分散的、个体农户小规模经营的基础之上，农业保险是日本政府为了应付自然灾害给农业带来的后果，以保障农业再生产的经营稳定，使之适应国民经济的高速发展而采取的一种重要的支持形式。日本政府采取了民间非盈利团体经营、政府补贴和再保险相扶持的模式，组成中央政府农林水产省、都道府县农业共济组合联合会、市叮村农业共济组合三级连动的农业共济保险体系。这种体系是在政府支持下的相互会社进行投保、理赔，因此，也可称为政府支持下的相互会社模式。我国的灾害救助是以政府为责任主体、由民政部门主管，对灾民实施无偿救助的、低保障水平的灾害救助制度。近年来，随着救灾应急响应、灾民生活救助、灾后恢复重建、备灾减灾、社会动员等机制的逐步建立和完善，农村救灾能力不断提高。

二、中日农村社会保障制度的特点比较

1.农村社会保障需求的比较

日本农村社会保障需求主要来自于对各种风险的规避，日本农户经济的一个显著特点就是大多数农民在务农的同时都兼有其他职业，并且兼业的劳动时间和兼业收入占农户全部劳动时间和收人的绝大部分比重，这就使得农户所受到的风险来自三个方面:自然灾害、农业市场风险和劳动力市场风险。因此，日本建立农村社会保障制度的目的主要是从社会、国家及公众等各个方面来共同对付可能出现的风险，除对自然风险进行关注外，更加大了对市场风险的保障研究。我国农村社会保障需求首先体现在减少贫困、减少收入不平等和社会地位不平等上，但是随着农村社会经济的发展，我国农村经济已逐步在市场经济的轨道上运行，非农业化经济活动也成为农村居民的一项重要收入来源，市场经济在给人们带来更多经济利益的同时也带来了更大的风险，因此，防范市场风险也成为我国农村社会保障的重要需求，这与日本有很大的相似之处。

2.农村社会保障制度法律保障比较

为保障社会保障政策的稳定性和持续性，日本每一个农村社会保障项目都是通过立法建立。日本的农村社会保障制度起源于医疗保险，1938年7月首次制定的以面向农村居民为主的“国民健康保险法”，标志着农村居民的公共医疗保险正式起步。1959年，政府再次修订并颁布新的“国民健康保险法”，决定从1961年4月在全国所有市盯村全面开始实施，并要求全国的农产、个体经营者等无固定职业和收人者均必须强制加人这一医疗保险。1946年，政府颁布了“生活保护法”。“生活保护法”指出:“国家对于生活贫困的所有国民，根据其贫困的程度，给予必要的保护、提供最低限度的生活保障，以达到促进其生活自立的目的”。1950年，从保障国民的最低生活水准出发，政府对“生活保护法”进行了全面的修改。1959年首次颁布了“国民养老金法”，开始将原来未纳人公共养老保险制度的广大农民、个体经营者依法强制纳人社会养老保险体系中。规定凡年满20周岁以上、60周岁以下的日本农民、个体经营者等均必须加人国民养老保险，并从1961年4月开始全面实施。为了克服过去对老人公共护理制度的缺陷，1997年底日本首次正式颁布了“护理保险法”，并从2000年4月起开始正式实施。该法律规定，凡年满40周岁以上的公民均须参加护理保险。建立在法律基础上的日本农村社会保障制度具有强制性，实施和参加各种社会保障措施便成为一种法定义务。

我国宪法确立了农村社会保障的法律地位，社会保障法是一个独立的法律部门，其效力仅低于宪法，但是全国人民代表大会制定的《社会保障法》仍处于起草阶段。目前国务院及相关部委颁布的有关农村社会保障的行政法规和部门规章大多以“规定’，、“试行”、“暂行”、“决定’，、“意见”、“通知”的形式出现，农村社会保障的相关内容，主要散见于政策文件、部门规章、相关机关的通知、命令等等。如民政部出台的《县级农村社会养老保险方案》、《农村社会养老保险基本方案》、《关于进一步做好社会养老保险工作的意见》，劳动与社会保障部办公厅颁发的《2002年农村养老保险工作安排》等，立法层次都偏低。各地分散的地方立法使社会保障制度难以统一，它带来的结果将是社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。我国关于农村社会保障的立法在许多方面仍属空白，目前还没有一部基本法来规范农村社会保障法律制度，仅有1994年由国务院颁布、2007年3月由民政部等相关部门修订的《农村五保供养工作条例》一部较高层次的行政法规，其他方面均缺乏法律的规定。其余工作停留在政策层面，尚未上升到法律法规高度，缺乏必要的法律依据和保证，致使现阶段农村社会保障工作的法制化、规范化水平不高。

三、日本农村社会保障制度建设经验对我国的启示

1.建立市场风险防范机制

目前，我国现代农村经济已运行在市场经济的轨道上，由于竞争所带来的风险是市场运行过程中不可避免的现象，农民们面临着自然风险和市场风险的双重威胁，因此，需要一种机制来规避风险，可借鉴日本对农村市场风险的研究来保障广大农民的生活。

2.农村社会保障制度的建设应与经济发展相适应

日本的农村社会保障体系经历了从萌芽起步到不断发展完善的半个多世纪，从农村最为急需的医疗保险人手，并根据形势的发展变化不断的补充和完善，形成了覆盖全体农村劳动者和农村人口的农村社会保障体系。日本的经验表明，社会保险和福利的发展必须与经济发展的水平相适应，要避免出现社会保险与福利成为经济发展的负担而最终使社会保障目标落空局面的出现。

3.加快农村社会保障的立法工作进程

法律是社会保障实施的基础，为保证农村社会保障制度建设的规范化和稳定发展，国家正在加快立法建设进程，社会保险法、社会救助法已列入十一届全国人大常委会立法规划一类项目。同时，国务院将抓紧制定救灾条例、新型农村合作医疗条例等行政法规，并且提出了到2020年力争使农村社会保障工作基本做到有法可依、有章可循的目标。

4.农村社会保障工作应确保工作落实到位

农村社会保障体系建设，涉及部门多、政策法规多、工作环节多，需要切实加强协调协作。要学习借鉴日本地方自治体在基层统一设置“福社(保健)事务所”专门负责协调管理农村居民各项保障工作的做法，抓紧理顺我国农村社会保障的部门管理体制，明确机构职能与落实队伍，充分发挥村委会、社会组织、社会工作人才队伍、志愿者队伍在农村社会保障工作中的作用，不断提高人员素质与管理水平，以确保我国农村社会保障工作健康稳定发展。要加强各项农村社会保障制度之间的衔接，加强农村社会保障与就业再就业政策、农村扶贫开发等之间的配套，形成梯次保障结构，提高整体保障效能。