制度变迁国内公用事业民营化改革论文

编者按：本文主要从国家优势与有效制度供给不足的悖论；国家主导型制度变迁下提升制度供给能力的困境；市场崛起：走出国家困境的再出发；结论：制度变迁中国家重要性及作用领域的重新界定进行论述。其中，主要包括：国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源、制度是一种秩序，由一系列的规则构成、通过引进或集中开发新技术、扩大市场规模引导制度变迁、不论是诱致性制度变迁或强制性制度变迁中，国家的作用都是明显的、中国公用事业的制度变迁才得以启动、相关法律规范不健全、企业市场主体地位尚未确立、有效的竞争机制尚未形成、科学合理的价格管制体制尚未建立、国家固然也有建立有效率产权结构的动机、国家财政收入压力、重新审视国家在制度变迁中的作用，并重新界定其作用领域等，具体请详见。

摘要：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”，这一悖论使国家成为新制度经济学研究的核心，将国家作为影响经济绩效和制度变迁的内生变量纳入分析框架，并运用经济理论进行研究和探讨，从而形成了其独特的国家理论。其中关于国家与制度变迁关系的阐述又是这一理论的重要内容。本文将利用这一理论的研究成果，对转型期我国公用事业民营化改革进行一定的反思，从而进一步探讨国家在公用事业民营化改革这一具有重要意义制度变迁中的作用。

关键词：制度变迁；公用事业；民营化；国家作用；反思

“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[1]这一悖论使国家成为新制度经济学研究的核心，将国家作为影响经济绩效和制度变迁的内生变量纳入分析框架，并运用经济理论进行研究和探讨，从而形成了其独特的国家理论。而其中关于国家在制度变迁中作用的阐述又是这一理论的重要内容。本文将利用这一理论的研究成果，对转型期我国公用事业民营化改革进行一定的反思，从而进一步探讨国家在公用事业民营化改革这一具有重要意义制度变迁中的作用。

一、国家优势与有效制度供给不足的悖论

在新制度经济学看来，制度是一种秩序，由一系列的规则构成。T·W·舒尔兹说：“我将制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。”[2]制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程。当要求改变现有制度的行为主体集合的力量超过了要求维持该制度的行为主体集合的力量时，制度将发生变迁。一般来说，它是一种效率更高的制度安排对另一种制度安排的变迁。按照马克斯•韦伯的定义，国家是一种在某个给定地区内对合法事业强制性手段具有垄断权的制度安排。由于在使用强制力时有很大的规模经济，因此，国家属于自然垄断的范畴，因为国家具有强制性、垄断性以及规模经济的天然优势。所以，国家一旦形成，就能利用其优势干预和推动制度变迁，对制度变迁发挥着独特的、举足轻重乃至决定性的作用。按照我国学者黄新华的总结，[3]具体表现在如下几个方面：

首先，从制度变迁的需求上看，国家既可以通过改变产品和要素的相对价格比例来促进制度变迁，也可以通过引进或集中开发新技术、扩大市场规模引导制度变迁。

其次，从制度变迁的供给上看，国家既可以通过修改宪法保持宽松繁荣的研究氛围，加强知识存量的积累，增加制度的供给能力，鼓励制度创新的积极性，也可以利用其强制性和规模经济的优势，降低制度变迁的供给成本，解决制度供给的持续性不足(即制度供给少于制度需求的现象)。

再次，从制度变迁的方式上看，不论是诱致性制度变迁或强制性制度变迁中，国家的作用都是明显的。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。[4]诱致性制度变迁的特点可以概括为赢利性、自发性和渐进性。作为一种自发性变迁过程，在诱致性制度变迁中，国家的作用主要是以法律、命令等形式承认由个人或一群人响应获利机会而创立的新制度。强制性制度变迁是由国家命令与法律引入和实行。强制性制度变迁的主体是国家,因此国家发挥了决定性的作用：(1)凭借自己垄断的强制力，国家能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁,从这一点上看，强制性制度变迁的效率很高。(2)国家可以通过制定强制性规则、意识形态控制、税收等手段减少或抑制搭便车现象，从而降低制度变迁的成本,加速制度变迁的进程。(3)凭借自己的暴力潜能和规模经济的优势，国家可以在强制性制度变迁中降低组织成本和实施成本。（4）供应作为纯公共物品的制度。有些制度是属于纯公共物品性质的，个人无意、无法也无须创造，这就需要国家来组织供给。

以上是新制度经济学国家理论关于国家与制度变迁关系简单的概述，不管是从制度的需求角度还是从制度的供给角度，以及不同的制度变迁方式，即强制性制度变迁或诱致性制度变迁的角度来看，都体现了国家在制度变迁中的优势地位。事实上，正是国家这种天然优势，中国公用事业的制度变迁才得以启动。因为，中国公用事业的民营化改革在以适应市场经济的制度安排取代适应计划经济的制度安排的过程中，市场取向的制度变迁主要表现为国家起主导作用的自上而下的强制性制度变迁。这种判断主要是基于以下事实：（1）国家主体借助行政命令、法律规范及经济刺激，在一个金字塔式的行政系统内自上而下地规划、组织实施和监督公用事业改革；（2）尽管潜在制度收益的出现会诱发微观主体（市场）的制度需求，但只有当国家的制度创新收益大于成本时，实际的制度变迁才能发生；（3）国家为公用事业设置了严格的进入壁垒，即其他利益主体只有得到国家授权才能进行制度创新。然而，随着我国公用事业民营化改革的不断深入，这种国家优势在实践中却表现出了与民营化改革有效制度供给不足的悖论，具体体现如下：

1．相关法律规范不健全。公用事业从计划经济条件下的垄断到市场经济条件下的开放、竞争，是一个利益博弈的复杂过程，必须有严格的法律基础，以保证改革有序运作。而目前的情况是，大多公用事业的民营化改革要么无法可依，要么难以适应市场变化和改革所需。如电信改革虽进行多年，却一直无法可依。1986年六届全国人大常委会通过的《邮政法》没有涉及电信产业，2000年国务院第31次常务会议通过的《电信条例》也只是行政规定。又如，在吸取民营投资方面，我国也没有一个整体性系统性的法律规范，以便于为公用事业的民营投资提供法律保障。民航、电力、铁路等产业虽有专门法律，但都制定于产业改革前，对市场运作和市场规范几乎没有涉及。

2．企业市场主体地位尚未确立。改革开放后，我国对公用事业高度合一的政企关系进行了一定的调整，但迄今为止，政企合一、政府垄断经营的体制并未完全打破。企业并未成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体，缺乏自主权和积极性。公用企业的生产经营活动，特别是较大的投资活动一般均由政府安排，企业没有实质性的经营决策权。考虑到公用企业在生产经营中亏损巨大，而国家财力有限，所以有些地方政府尽量控制企业的生产能力，只要求满足基本供求矛盾，不鼓励技术创新，宁可让多余的生产能力闲置。例如，北京市政府禁止外地公民购买公交月票。

3．有效的竞争机制尚未形成。目前来看，我国公用事业的主要业务大多是由政府的企业（或机构）独家垄断经营的，政府既是管制政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了企业缺乏内部与外部的竞争压力，没有追求成本最小化的动力和压力，从而导致组织管理的X低效率，[5]服务质量差，管理水平低，内部非效率现象严重；人浮于事、工作效率低下等现象普遍存在。以中国电信为例，电信网的技术水平、设备先进性已超过了不少发达国家，但动作效率、运行素质和经济效益与发达国家相比则相差甚远。据统计，美国7家“小贝尔”每员工接线主线数平均为329，欧洲为230，而中国电信只有91。到1997年上半年，北京的装机等时间平均仍然高达36天。[6]

4．科学合理的价格管制体制尚未建立。首先，定价偏离成本，有碍公平竞争。过去市政公用设施的建设费用主要由国家承担，价格资费从未按成本计算，而今市场准入形成多元化投资结构后，又因各投资实体成本核算的复杂性，价格资费也未按社会平均成本计算，不仅有悖于《价格法》“依据社会平均成本等制定政府定价和政府指导价”的规定，而且“一厂一价”极易导致不公平竞争；其次，价格听证收效甚微，价格决策的公正与科学性大打折扣。价格听证制度实行五年来，全国举办各类价格听证会不下500场，由于听证申请方的局限性、听证代表素质构成的差异、信息掌握的不对称等原因，各类听证总是为“涨”不为“降”，而且论“涨”的理直，论“降”的理亏，有的甚至公开做秀，哗众取宠，论证价格几乎成了运营者的独角戏；再次，价格规制的反竞争性产生了从管制中获益的利益集团。价格管制限制其它企业以价格或质量来赢得市场，从而提高了现存企业的价格和利润，不仅垄断发肤无损，引入竞争形同虚设，而且大量收入的再分配促使政治力量与受管制企业经济利益相互作用，成为腐败滋生的温床。

5．多渠道的投融资体尚未形成。我国公用事业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的资金来源渠道，没有形成多元化的投融资新机制，造成公用事业建设滞后于城市整体发展，难以满足社会经济发展和改善城市居民生活的需要，资金不足的问题仍然比较突出，不仅使许多新建工程项目不能如期完成，也使得城市公用事业企业经营更加困难。以电力为例，中国政府自80年代以来就开始实行以“集资办电”为主要内容的投融资体制改革。但迄今为止，电力短缺状况不仅没有得到根本缓解。从空间上看，已由局部性缺电扩大为全国性缺电，1994年除宁夏电力供应略有剩余外，其它29个省级行政区都不同程度地“入不敷出”；从时间上看，已由间隙性缺电发展为延续性缺电。1992年我国全年共缺电1117-1489亿千瓦时，按每千瓦时创造的工业产值4.9元计算，全国因缺电而损失的工业产值就达5473-7296亿元。[7]

二、国家主导型制度变迁下提升制度供给能力的困境

应当肯定，既定的强制性制度变迁在以较低成本启动中国公用事业民营化改革方面发挥了重要作用，是在特定的政治、经济、文化背景下作出的现实选择。但随着改革的不断深入，这种方式与进一步提升制度供给水平之间存在根本性的冲突，它不能再以较低的成本实现民营化的制度选择目标。

从制度供给的角度来看，国家进行制度创新要实现的目标是双重的：一是通过降低交易费用使社会产出最大化；二是通过形成产权结构竞争与合作的基本规则使权力中心及由其代表的利益集团的收益最大化，以赢得最大化的政治支持，抑制对其执政地位构成潜在威胁的反对派势力的生长。但是，这两个目标并不是完全一致的，“在使统治者（和他的集团）租金最大化所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率的体制之间，存在着持久的冲突”，[8]国家很难在这两者之间选择一个“皆大欢喜”的“均衡点”。（如图1所示）因为，国家为实现第一个目标，它要求形成一个排他性和可转让的产权结构，以提高资源配置效率；而为实现第二个目标，国家将为不同利益集团设定不同的产权，低效率的产权结构将不可避免。

从右图来看，统治者（国家）很难在产出最大化与租金最大化之间找到一个满意的均衡点，是让oa>ob，还是ob>oa，或者oa=ob，这并不是由统治者的偏好决定的，而是受该国社会政治经济发展情况、历史传统以及外在竞争压力等多种因素的制约与影响。如在全球化竞争的背景下，产出最大化成为统治者所普遍追寻的目标。[9]

图1国家进行制度创新的目标与冲突

在强制性制度变迁方式下，国家固然也有建立有效率产权结构的动机，但国家推进产权制度的变革，面临着交易费用约束和竞争约束，往往不得不选择一些无效率的产权结构。“即使对历史和当代世界最一般的考察，也可清楚地看到''''无效率''''的产权是常态而不是偶然”。[10]这在强制性制度变迁方式下就表现为制度变迁方式与制度选择目标之间的冲突。也就是说，公用事业既有的制度变迁方式在向市场经济的过渡过程中存在难以逾越的障碍，不能在短时间内促成民营化制度选择目标的建立。

与此同时，新制度经济学还指出，只有当统治者的预期收益高于他强制推行制度变迁的预期成本，强制性制度变迁才会发生。但是国家进行制度变迁的动力比个人远为复杂，国家的预期效用函数中除了经济因素外，还有非经济因素。因此，以国家为主体的强制性制度变迁的有效性受到许多因素的制约，其中主要有:统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性、国家的生存危机等。正因为如此，强制性制度变迁的结果可能是维持了低效率的制度。

因此，我国公用事业民营化改革在既定的强制性制度变迁方式下，还受到以下一些因素的限制和约束。

1．国家财政收入压力。国家进行制度创新的目标之一是促进经济增长，实现社会总收入最大化，提高税收，进而使财政收入最大化。从目前我国中央与地方财政收入的构成来看，公用事业利润占有相当大的比重。根据国家统计局有关部门公布资料显示，2000年政府能控制的总额最大的10家大企业集团依次为：中国石油天然气集团公司、中国移动通信集团公司、中国石油化工集团公司、国家电力公司、中国电信集团公司、广东省电力企业集团公司、上海烟草（集团）公司、玉溪红塔烟草（集团）有限责任公司、上海宝钢集团公司、中国国际信托投资公司。这10个企业集团的利润总额高达504.75亿元。[11]这些部门如果真正放松管制、引入竞争，可能会出现国家财政收入下降。面对这种情况，国家尤其是政府主管部门不可能积极地进行制度供给。

2．利益集团的冲突。“任何一种均衡的实际制度安排和权利界定（包括重新安排和重新界定）总是更有利于在力量上占支配地位的行为主体的集合”。[12]换言之，在其它条件既定的情况下，特定制度下的权利结构对该制度的变迁方式起着决定性的影响。从中国现实情况来看，公用事业的既得利益集团是处于强势主体地位的，如果国家进一步确定产权，这有可能损害该利益集团的利益，从而打破原有的力量均势，对政治秩序的稳定性产生潜在威胁。因此国家为了实现政治支持最大化，常会进行消极的制度供给。

3．意识形态的约束。统治者为减小统治国家的交易费用，并使选民们对自身权威的合法性和现行制度安排的公平性有较强的确信，都会发展一种服务于他自身目的的意识形态，并使自身的权威与这种意识形态紧密联系起来。因此，统治者为了维护自己的权威，在改革过程中，可能性纯粹为意识形态而战，反对一些与意识形态相冲突的制度创新。我国公用事业的进一步改革会受意识形态的刚性约束，主要原因是，我国一直把公用事业当作福利事业进行管理，其所有制的性质及其价格水平往往与社会主义国家性质联系起来。公用事业的全面改革意味着产权结构的调整，以及一些自然垄断产品（如自来水）价格的提高，这在一定程度与原有的意识形态相冲突。权力中心在没有建构新的意识形态之前，将最大可能地维持现有的制度安排。

4．社会科学知识的局限性。一般来说，制度安排选择集合受到社会科学知识储备的束缚。国家如果缺乏进行制度创新的有关社会科学知识，就难以建立正确的制度安排。对我国政府来说，如何在市场经济的框架下正确地管理经济，特别是具有自然垄断性质的公用事业民营化改革，还是一个全新的领域，知识储量明显不足。

三、市场崛起：走出国家困境的再出发

公用事业民营化的制度目标是适应现代市场经济和全球经济一体化所作出的必然选择。然而，如上所述，公用事业民营化改革在既定的强制性制度变迁方式下却面临着国家所无法逾越的障碍，那么，要提升有效制度供给能力，发生以市场为主体的诱致性制度变迁有没有可能呢？换句话说，问题的关键就是，在现阶段，个人或合作团体等市场主体有没有进行制度创新的内在动力和能力？回答是肯定的。根据新制度经济学的观点，“要发生诱致性制度变迁必须要有某些来自制度不均衡的获利机会”[13]，也就是说，制度创新是否发生将取决于个别创新者的预期收益和费用。而在任何情况下，个人总是在寻找使他自己获得好处的机会，作为一个整体而言，“社会将抓住获利机会的制度安排创新中得到好处”[14]。在公用事业民营化改革过程中，由于制度选择集合、技术和要素产品相对价格的长期变动，新的获利机会和外部利润会不断产生，这使个人或合作团体等市场主体有了进行制度创新的内在动力。

事实上，由于公用事业产品需求相对稳定，受经济周期的波动影响很小，整个行业具有良好的流动性和回报稳定的特点，因此，公用事业的民营化进程广泛地受到了稳健型民营企业的青睐，也是上市公司和各种投资基金追逐的对象。随着全球经济的放缓，以传媒、生化等为代表的新经济产业纷纷遭遇寒潮，城市公用事业产业却一直保持较稳健的业绩和较高的回报率。根据深圳证券信息有限公司的统计，深沪两市48家电力、煤气和水的生产及供应上市公司盈利能力远高于同期两市平均水平。第四期上证所联合研究计划则称，中国的公用事业公司具有最稳定的净利润率，其盈利水平显著高于世界上的其他公司”。2002年前3季度，沪深股市公用事业行业每股收益达到0.185元，位居所有行业之首。[15]而在中国和海外上市的中国公司中，公用事业可能是最稳定的行业。在香港上市的公司1996——2001年的净资产收益率在11.2％到20.9%之间，平均值为15.3，这是中国公司相对于外国公司而言具有稳定的业绩和决定性利润优势的几个行业之一。据不完全统计，2003年以来已有30多家上市公司开始投资或者加大对公用事业的投资。[16]

当然，另一个方面，经过多年的发展，中国的市场力量得到大力的发展，民营企业的个数于1999年底达到近151万，为1989年的16.7倍，平均年增长率为32%。而在1997到1999年间国企和三资企业数目都在减少。民营经济在1989到1999年间的产出的增长可从下图看到：[17]

表11991年以来民营企业的发展（略）

图2民营企业产出的增加（略）

在1993-1994年间民营企业年产出的增长率几乎达到一倍，这是不正常的，1995以后逐渐恢复正常。以后中央政府为了控制过热的经济，将通货膨胀率从24%(1994)降低到2.8%(1997)。在这样紧缩的宏观环境下，民营经济仍然保持了20%以上的增长。1978年到2001年，民营经济对我国国内生产总值的贡献率由42.2%提高到67.2%。[18]与此同时，一些规模较大的民营企业，其管理者素质和企业经营机制逐步适应现代企业运营机制的需要，加上城市公用事业不需太多的高新技术，投资者可以比较容易地开展经营，使民营企业具有了参与大型公用事业基础设施建设的资质和能力。如规划中的宁波杭州湾跨海大桥投资118亿元，是迄今中国桥梁投资额最大的一座。引人注目的是，由17家民营企业组成的5个投资公司所占的比例达到总投资额的50%以上，民营企业成为这项宏伟工程的最大的股东。从这个角度上讲，作为市场微观制度创新主体的企业或个人也将有能力进行新的制度创新。因而，民营企业的发展，市场力量的崛起，公用事业民营化改革逾越国家的不足，发生诱致性制度变迁是完全可能的。

四、结论：制度变迁中国家重要性及作用领域的重新界定

传统的国家优势在实践中表现了与我国公用事业民营化改革有效制度供给不足的悖论，国家主导型制度变迁下又使国家面临着无法逾越的障碍；与此同时，公用事业相关行业稳定的回报率和民营企业等市场力量的快速发展，带来了市场主体进行制度创新的内在动力与能力，使公用事业的诱致性制度变迁成为可能。这一变化让我们不得不重新审视国家在制度变迁中的作用，并重新界定其作用领域。因为，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。

市场力量的崛起，使提升公用事业民营化改革的制度供给能力有了新的突破点，也弥补了国家的不足，但并不意味着国家不再重要。一方面，随着加入WTO和市场机制的的逐步完善，要求市场发挥基础性作用，国家在制度变迁过程中应逐步减少控制，把更多权力归还社会，而不仅仅是纯粹的国家行为；另一方面，国家有责任激活个人和团体等市场主体进行制度创新的积极性和创造力，以形成多元主体的制度创新和供给体系，这主要是指宏观制度创新主体（国家）与微观制度创新主体（市场主体）之间形成协调合作机制，各主体间相互配合，实现预期的制度目标（如图3）。[19]

图3多元主体的制度创新过程与目标的达到（略）

事实上，哪怕是诱致性制度变迁仍无法离开国家的推动，“其必须通过政府放松约束才能实现”。[20]“由于政府提供的是经济剩余赖以建立的秩序构架，而如果没有由政府提供的这种秩序稳定性，理性行为也不可能发生，所以政府政策对经济增长的重要性是怎么强调也不为过分的”。[21]尤其是我们这个深受儒家文化影响推崇国家力量的国家内，在市场机制还不完善的情况下，国家在制度创新过程中仍将起到很大的作用。

然而，另一方面，“经济生活中也存在着这么多由政府弄出来的祸害，以致于很容易就训戒政府参与经济生活一事写上满满的一页”[22]，那么，作为国家代言人，明智政府和不明智政府的区别是什么呢？答案或许在于如何引导个人激励。诱致性制度变迁的关键问题在于会碰到外部效应和“搭便车”（freeride）问题。例如中国农村改革中的家庭联产承包责任制，最初是由一部分农民自发组织起来创造性地设计出的适合中国农村现状的制度创新安排，但当这种制度安排被创造出来后，其他农民则可以模仿这种创新并大大降低他们组织和设计新制度安排的费用，因此，创新者的报酬将少于作为整体的社会报酬。相应地，在整个经济改革过程中，如果创新者不能得到有效的创新激励和创新报酬，则诱致性的制度变迁也将呈现供给不足的状况。因此，一方面，国家可以通过放松约束来降低诱致性制度变迁的交易费用，并在诱致性制度变迁的基础上与有关制度主体建立长期的契约关系；[23]另一方面，国家应当对诱致性制度变迁的制度创新主体提供必要的创新激励和创新报酬，并且在适当时机发挥强制性的作用，对诱致性制度变迁的成果加以巩固和扩大，以达到一种所谓的“规模效应”[24]。另外，国家可以改变产品和要素的相对价格促进个人和团体进行制度创新。“因为产品和要素相对价格的变化会产生新的赢利机会，从而改变人们讨价还价的能力，进而引发人们重新缔约、订立制度以获取和分配新利润的努力。”[25]

正如林毅夫所言，“为了一个国家经济的发展，政府有必要冒超一般化的风险去建立一种鼓励个人生动活泼地寻求并创造新的可获利的生产收入流的系统，和一种允许用时间、努力和金钱进行投资并让个人收获他应得好处的系统。具有这种特征的制度安排——更确切地讲，在产品、生产要素和思想方面清楚界定并良好执行的产权系统——本来就是公共货品。它不可能由诱致性制度创新过程建立。没有政府一心一意的支持和强制性的推行，社会上不会存在这样的制度安排”。[26]

更为具体的讲，作为宏观制度创新主体，国家在引导个人激励，推动公用事业民营化改革的制度变迁进程中，其作用将主要表现在如下几个方面：一是为个人和群体提供外在制度环境的支持和约束，确立秩序以规范个人和群体制度创新的方向和范围；二是制度变迁中个人和群体无法将外部性内在化时，国家可主导制度变迁克服搭便车（freeride）问题；三是制度变迁面临巨大的政治阻力和组织成本情况下，国家需要适当介入；四是充当仲裁者帮助个人、群体等市场主体获取收入进行制度安排；五是为制度变迁提供相应的意识形态支持，减小制度变迁成本。下图反映了具体国家在公用事业民营化各个环节的作用：

民营化初始阶段民营化进行阶段民营化形成阶段

结构调整

l法的、制度的改编（分割以及引进竞争）

l提高商品性

国家放权

l所有权或经营权转移

l直接处理公开上市

再制约

l强化竞争政策（制约垄断）

l监督价格以及服务质量

领导作用事后措施

克服抵抗消费者

图4公用事业民营化改革各个阶段中的国家作用（略）

事实上，在新出台的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题决定》中不难发现，国家的职能和角色，无论在理论上，还是在实践上，都正在发生实质性的变化。如《决定》所指出，要“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来”。[27]也就是说，国家将作为制度变迁过程中的宏观制度创新主体服务于微观制度创新主体（市场），进一步促进整体性制度供给能力的提升。这是新时期、新形势下国家（政府）管理理念的伟大创新，也为我国公用事业民营化的改革实践指明了新的方向。