影子银行会计信息监管问题研究

一、引言

在我国，影子银行产生于20世纪70年代。随着金融市场发展速度日益加快，金融创新活动越来越多，一定程度上刺激了影子银行的发展，使其进入了高速发展期。2013年12月，国务院办公厅印发了《关于加强影子银行监管有关问题的通知》（以下简称107号文），指出我国影子银行主要包括三类:一是不持有金融牌照、完全无监管的信用中介机构。二是不持有金融牌照、存在监管不足的信用中介机构。三是机构持有金融牌照、但存在监管不足或规避监管的业务。因此加强对影子银行和金融业会计信息监督与管理，有利于防范与化解金融风险，保证金融市场的安全稳定运行。

二、加强对影子银行和会计信息监管的意义

影子银行是金融创新。影子银行和金融业有不可分割的关系，是金融业内部的产物，也是一种信用中介，具有与商业银行相同的风险。由于银行在经济发展中承担重要作用，金融创新更多地发生在银行体系内部，影子银行业务的运转离不开银行体系本身。但是，影子银行与商业银行先有负债后有资产的规律不同，其资产负债结构主要包括：无资产无负债、先有资产再有负债、无资产有负债等模式。此外，影子银行无权直接吸收存款，负债高度依赖货币市场，在货币市场上进行短期和超短期融资。而且，影子银行主要是为了规避金融监管所做的创新，而不是在产品上的创新，不涉及复杂金融衍生品。基于影子银行以上的特性，其主要存在系统性风险、期限错配风险、信用违约风险和操作风险等金融风险，我国的《银行业监督管理法》虽然将各类非金融机构纳入银监会的监管之下，但是近年来，在我国金融管制环境下，金融多元化和利率市场化促进了影子银行体系的快速发展，而其与法律规范滞后性之间的差异导致影子银行机构和产品监管较弱或者不受监管，而监管标准的不统一较易引起监管套利风险。因此，加强影子银行和金融业会计信息监督与管理，有利于积累监管经验，有利于我国尽快出台相关金融法规，完善影子银行管理制度，规范监管边界，确保各类融资渠道规范化、阳光化。

三、A市辖内影子银行业务

（一）传统金融体系内部影子银行业务现状。1、理财产品业务逐年下降。2017年底,银行理财产品规模达248.29亿元,2018年底,该数额己降至179.04亿元，同比下降27.89%。2019年5月末更是降至157.52亿元，相比2017年减少了90.77亿元，降幅达74%（详见图1）。理财产品规模下降原因如下：一是保本理财产品减少。2018年4月央行、银保监会、证监会、外汇局联合《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（简称“资管新规”），明确资产管理业务不得承诺保本保收益，保本理财产品数量和规模对理财总体规模影响较大。二是理财收益率持续下跌。2018年央行4次降准，释放了大量流动性，货币市场、债券市场等基础资产的收益率维持在较低水平，拉低了银行理财产品的收益。2、信贷资产证券化业务逆势增长。截至2018年末，A市共有资产证券化公司6家，业务规模达44.06亿元，同比增加37.88亿元，是2017年的6倍。2019年5月末降至12.93亿元，同比减少31.13亿元，仅是2018年的1/3，是2017年的2倍。变化的主要原因一是自2016年开始，金融监管环境逐渐趋于严格，新一轮的金融改革开放和强化金融监管给资产证券化加快发展创造了机遇；二是2018年8月，中国银保监会《关于进一步做好信贷工作提升服务实体经济质效的通知》，提出要积极运用资产证券化，推动了信贷资产证券化市场快速发展。（二）传统金融体系外部影子银行业务现状。1、小额贷款公司发展受阻，行业风险隐患逐渐暴露。截至2018年末，A市共有小额贷款公司15家，注册资本为29.7亿元，全年累计发放贷款53.62万笔，金额17.43亿元，贷款余额22.06亿元。不良贷款余额1.76亿元，较去年同期增加0.82亿元，同比增加87.23%，整体不良率10.1%，同比提高7.65个百分点。受宏观经济下行、监管政策趋严等因素影响，全市小额贷款公司融资渠道缩窄、业务普遍萎缩、逾期贷款增多、抗风险能力变弱，部分小额贷款公司出现经营困难，被清退或业务下降较快。全年关停3家小额贷款公司，一些小额贷款公司未开展业务或仅开展少量业务。网络小贷公司仍处于风险整治阶段，未开展新增业务。2、融资担保总量增长稳定，行业规范发展有待提高。截至2018年末,A市共有融资担保公司22家，注册资本金32.9亿元。其中，国有融资担保公司20家，注册资本金32.5亿元；全市融资担保公司在保责任余额82.46亿元,较上年同比增长11.19%，融资担保放大倍数2.49倍。全市融资担保公司为小微企业在保责任余额32.58亿元，占全市总量39.51%。“三农”在保责任余额2.42亿元，占全市总量2.94%。全年取消了1家违规融资担保公司业务经营资格，有4家国有融资担保公司未开展业务，有4家国有融资担保公司仅开展少量业务，且大部分融资担保公司存在与银行合作的困难，部分银行虽已与担保公司签订合作意向协议，但担保项目落地困难。3、典当行业步入瓶颈，融资租赁有待规范。2018年,典当行业整体发展呈下滑形势。A市典当公司共30家，其中正常经营的公司有22家,2家因涉嫌非法集资案尚未接到法院的结案通知；6家因走注销程序、股权和法人代表变更等原因已关门停业或未开展业务。全市典当公司总注册资本4.2亿元，典当业务笔数累计2121笔，同比下降34.92%。典当余额1.34亿元，同比下降3.81%。典当总额9.45亿元，同比下降14.82%。全市典当公司实现利润为-115.51万元，比上年同期下降115.14%，其中有15家典当公司亏损，共计215.83万元。2018年全市有4家融资租赁企业，但由于承租人信用约束较不完善、标的物租赁范围不够明晰等原因，仅1家开展业务，注册资本8.75亿元，资产总额44.92亿元，投放总额13.80亿元，投放项目64个，融资租赁业务收入2.31亿元，实现净利润0.86亿元。4、网贷平台风险较高，交易场所仍在整顿。截至2018年末，A市有7家P2P网络借贷平台，总注册资本1.82亿元，涉及出借人数2797人，借款人数804人，待收金额3.55亿元。7家平台中有3家已经出险被立案，出险平台待收金额1.89亿元，涉及出借人数1665人，借款人数510人。截至2018年末，A市在工商部门注册并维持正常经营状态的交易场所类工商企业共有4家，其中金融类交易场所2家，能源类交易场所1家，资源类交易场所1家。A市环境能源交易所和稀有金属交易所根据《关于清理整顿各类交易场所的实施意见》（国办发〔2012〕38号）等文件制度要求进行整顿并组织重新筹建，寻找战略合作伙伴，但是由于合作对象迟迟未能确定，目前仍处于重新筹建期，并在工商部门保留牌照。

四、影子银行与金融业会计信息监管机制的关系分析

A市影子银行业务经过前几年爆发式增长，目前已逐渐进入规范发展期，对影子银行监管新规也更趋规范。但是，涉及影子银行的金融业会计信息监管目前基本上还处于起步阶段，如何构建科学有效的会计监管机制，实现对影子银行的管理和控制，同时又不会过度抑制影子银行业务发展，需要两者之间达成一种动态平衡，厘清当前影子银行与金融业会计信息监管机制之间存在的关系和状态。（一）影子银行业务发展创新，引发金融会计信息监管内容的变化。前几年，伴随经济金融业务的快速发展，金融创新涌现，影子银行的业务种类及表现形式也不断增多，金融合作与交叉领域的影子业务监管难度上升。2018年4月央行、银保监会、证监会、外汇局联合“资管新规”，7月央行《关于进一步明确规范金融机构资产管理业务指导意见有关事项的通知》（“资管新规补充文件”），9月银保监会《商业银行理财业务监督管理办法》，10月证监会《证券期货经营机构私募资产管理业务管理办法》和《证券期货经营机构私募资产管理计划运作管理规定》。出台的一系列新规提出了对影子银行进一步的监管措施，金融会计信息监管内容拓宽，管理机制也不断调整。趋严的监管新规，给A市辖内影子银行带来的最明显变化就是业务总量不断减少。2018年底，A市传统金融体系内部影子银行业务同比下降28%，传统金融体系外部的小额贷款公司、担保公司、P2P网络借贷平台大部分倒闭，如2018年关停了3家小额贷款公司；2019年5月，又关停了1家小额贷款公司。2018年近40%的融资担保公司未开展业务或者开展少量业务，近50%的P2P网络借贷平台已经出险。据调查，目前A市小额贷款公司、投融资公司等影子银行经过新一轮“洗牌”，业务经营变得更加谨慎。（二）金融监管体制改变，涉及影子银行会计信息监管并未同步跟进。根据国务院办公厅的107号文，银监会、证监会、保监会分别监管各自专业领域内的影子银行业务，若存在混业经营的业务，则由中央银行统一进行协调监管。107号文虽然具有一定的指导意义，但是不能作为司法判决的依据，影子银行会计信息监管缺少最重要的法律武器。2018年3月，随着金融监管体制改革，银监会和保监会合并，“一行三会”变成了“一行两会一委”，在这种监管体制下，对影子银行的监管依然在一定程度上存在监管主体职责不明确，容易导致权力交叉，监管职能不易落实从而导致监管缺位。目前A市金融监管部门并没有针对影子银行会计信息披露作出强制性约束，为了吸引投资者，影子银行机构倾向于利好消息，拒绝公开不利消息，客观上给投资者营造了“假象”。由于影子银行业务大多涉及新兴业务和复杂的衍生金融工具，无法在会计准则中找到新出现衍生金融工具的相关规定，不能准确在财务报告中反映。（三）影子银行实行属地管理，基层监管缺少有效手段。如何对影子银行业务会计信息实现高效监督、防范金融风险方面，国家政策法律法规层面鲜有涉及，部门规章对影子银行业务监督也缺少专门规定，对小额贷款公司、担保公司、投融资公司等影子银行，也尚未建立较为系统完整的会计信息监管机制。所以，影子银行基本处于金融信贷业务的“模糊”地带，影子银行业务只是具有信贷业务的特征而缺少应有的信贷监管。基层人民银行对影子银行与金融业会计信息的监管，基本上止步于收集资产负债表和业务状况表“两张表”。仅通过“两张表”了解金融业务运行情况和基本数据，缺少对“两张表”相关指标的甄别、勾连和分析，缺乏并表监管，难以通过报表指标真实了解影子银行业务状况，对影子银行的风险监测、预警和处置难以真正落到实处。A市辖内部分金融机构基本的会计信息报表都未报送，监管盲区较多，数据真实性更难保证。同时，现场走访和会计信息真实性核查缺乏有效处罚手段，会计辅导与会计检查长效机制也没有相应建立起来。（四）影子银行监管各司其职，按照部门联动方式形成的功能监管较为滞后。监管措施不到位、监管标准不统一、监管交叉重叠等问题是目前中国影子银行监管的共性问题。主要表现：一是对影子银行会计监管文件依据严重不足，相关监管部门未设计专门的影子银行业务报表，监管无据可循。二是监管严重滞后于业务发展。目前，银行、证券、保险、期货交叉发展势头很快，这些行业与其他行业合作“打擦边球”来躲避监管的现象也不断增多，监管机构面对这些“创新”而没有实时完善监管方式。三是监管协调存在“真空”地带。人行、银保监会与证监会等部门功能监管不强，监管协调还有待进一步完善。在对影子银行各个行业进行主管和审批时，省政府金融办负责审批小额贷款公司，银保监会监管信托业，工信委审批融资性担保公司，按照目前“谁批准谁负责”的原则，显然交叉跨界的影子银行业务无法实施精准有效的全面监管。例如A市辖内县一家网络小额贷款公司举行案审听证会，该网络高科技公司产生的网络借贷7400笔、2200余万元的数据，都是公安网监大队调取取证资料，本地金融监管与管理部门均无数据来源，网络行业金融会计信息数据库基本空白。（五）影子银行内部控制风险，未通过金融会计信息监管外部合力予以消除。金融业内部控制主要通过事后监督、内审等内设部门开展会计审核、检查、督促，是一种被动式的监督检查机制，大多数停留在账平表对等基础上，缺少系统性考虑，更多的是为了应付上级部门的检查。有时为了满足内部业绩考核的需要，金融机构对形成财务报表数据的业务会做一些人为调整或者技术调整，甚至违规做假账假数据，全面掩盖影子银行业务的会计风险。按照制度经济学原理，内部监管的漏洞与风险需要外部监管及规章制度予以消除。但现行的外部监管（包括央行、银保监会、证监会及第三方审计机构）对影子银行跨界交叉业务尚存在监管空白。基层央行及银保监会对影子银行会计信息监管方面，因受体制机制、职能职责、人员素质、监管范围限制，无法过多深入合作，难以真正形成系统性合力，监管有效性大打折扣。至于第三方审计机构——会计师事务所，应依据《商业银行信息披露暂行办法》履行对银行报表的审计监督。但有些会计师事务所受经济利益驱动和地方政府行政管制较多，其行业自律性和独立性相对较弱，对金融机构会计报表、重大事项、风险提示、关联方交易等方面，难以形成对金融机构相对公允的评价。

五、理顺关系，建立科学高效的会计信息监管互动机制

会计信息监管不仅要抓好基础制度建设，构建更加完善的影子银行监管体系和框架，而且要高度重视影子银行会计信息的真实性审核，运用新技术防范风险，增强信息披露，使影子银行业务变得更加规范和有序。（一）优化监管安排，构建影子银行立体监管网。监管理念要侧重“疏堵”结合，尽快把影子银行纳入金融业会计信息监管范畴，规范影子银行的会计行为，但不能管得太死太严，要让影子银行有生存发展和创新空间。一是要进一步理顺人民银行、银保监会、证监会之间的行业监管关系，理顺整合监管资源，统一监管指标口径，增强监管机构之间会计信息共享。二是要进一步加强商业银行内部监督，强化会计监督的职能，严格按制度规定对影子银行业务开展会计核算和经营管理，加强事后监督，提高内部监督质量，形成更加有效的内部控制机制，确保会计信息的真实性、准确性和有效性。三是要充分发挥第三方会计师事务所等中介机构对金融业会计信息的监管职能，加强会计、审计等社会中介机构建设和发展，减少地方政府干预，强化行业协会自律机制建设，对银行业制定更为严格的统一的中介机构审计标准，明确社会中介机构对金融业审计、评估等事务的责任，加大检查考核和处罚力度，保证会计数据的真实性。（二）运用网络新技术，开展影子银行实时监测。随着技术的不断更新和进步，影子银行更加趋向于网络金融，而且影子银行业务具有集中快速、技术创新、风险较高的特点。建议监管部门对影子银行开展实时联合监管，依托网络新技术、运用互联网+高科技手段，建立电子监控网络系统，实时、动态、全面地收集金融机构和民间借贷在业务处理过程中的影子银行信息，这些信息可以囊括金融机构的资产负债变动情况、资金流动情况、清算过程以及影子银行的运营绩效等内容。实时联合监测需要一个监管部门牵头，其他监管部门按职责分工参与其中，通过开发数据接口系统，实时监控和共享相关监管部门的影子银行数据。把影子银行底数摸清，动态找准，使影子银行监管机制由结果管理转变为过程管理，实现全过程控制影子银行风险。（三）完善指标体系，实现影子银行并表监管。一是金融业会计信息监管要进一步拓宽视角，理顺关系，把理财、信托等影子银行业务同步纳入到监管视角，做到全面及时准确地反映体系内影子银行业务运行状况。二是要更新“两张表”监管指标内容，重新设计“两张表”，把反映影子银行业务的指标具体化和明细化，对一些重要的影子银行业务单独设计会计报表，缩短报送周期，形成监管“一对一”。制定影子银行专项调查制度。进一步强化对影子银行的实地调查监测，发现异常及时启动执法检查程序，加大违法违规的处罚力度，引导内部监督，强化会计监督的职能，严格按制度规定对影子银行业务开展会计核算和经营管理，加强事后监督，提高内部监督质量，形成更加有效的内部控制机制，确保会计信息的真实性、准确性和有效性。三是要充分发挥第三方会计师事务所等中介机构对金融业会计信息的监管职能，加强会计、审计等社会中介机构建设和发展，减少地方政府干预，强化行业协会自律机制建设，对银行业制定更为严格的统一的中介机构审计标准，明确社会中介机构对金融业审计、评估等事务的责任，加大检查考核和处罚力度，保证会计数据的真实性。