森林采伐管理制度浅析

一、森林采伐限额管理制度主要研究内容

1森林采伐限额管理制度的必要性研究自从1987年正式实施森林采伐限额管理制度后，对于森林采伐限额管理制度在必要性的讨论一直存在，学者们对于其存在必要性的观点主要可分为以下两种。1.1森林采伐限额制度是必要的部分学者认为森林采伐限额管理制度存在是必要的，是由我国的基本国情决定的。我国幅员辽阔，人口众多，人均有林地面积和蓄积仅占世界人均水平的18%和13%，我国的森林资源肩负着提供建设用材与生活用材，保护生态环境，调节气候，治理水土流失的作用。森林过量采伐,造成了环境的破坏，自然灾害的加剧，必须实施森林采伐限额制度，保护现有匮乏的森林资源瑞。章晓静对采伐限额管理制度的必要性研究采用了调查问卷的方式，在福建省10个县市共向林农发放问卷500份，调研中，90%以上的林农认为采伐管理制度作为一项重要的法律制度是必要的，采伐管理制度可以规范林木的采伐，保障林农的权益。采伐限额管理制度符合我国国情和林情的需要，必须坚定不移地执行采伐管理制度不动摇。1.2对商品林进行采伐限额管理是不必要的另一类观点认为，应将森林采伐限额制度仅限定在国有林区。对商品林的限额制度是不必要的。乔娜在对40户江西省铜鼓县林农的访谈中，45%的林农认为采伐限额制度是不合理的，森林采伐限额制度与林业产权制度改革相冲突。应进行森林分类经营管理，重新制定和调整各类森林的经营方案，对国家所有的公益林，实行禁伐、限伐措施；应对非公有制商品林进行森林采伐限额制度改革，将采伐制度大胆放开，允许经营者在在国家规定的范围内，根据市场的变化和自己意志自主采伐这部分商品林，并对不能按期获取采伐指标的林农给予经济补偿。但由于森林在我国生态安全中的特殊作用，森林采伐限额的改革应当慎重进行，反复调研，稳步推进。2超限额采伐的原因研究据国家林业局对全国森林采伐限额执行情况的检查，自采伐限额制度实施以来，部分伐区一直存在着超限额采伐、无证采伐和其他违规采伐的情况。对于这种情况出现的原因，学者们从多个角度进行了分析。从委托理论角度分析，在国有森林资源的经营方面，政府和森工企业之间是委托人和人的关系，通过契约委托森工企业对森林资源进行经营和管理工作。当利润分享的对象是森林资源管理的监督机构时，政府很难监督企业，超限额采伐的程度随着信息不对称的程度而加重。在一些财政后发地区，地方政府基于财政动机而进行的干预可能助长林业企业的采伐行为，是造成林业企业超限额采伐的制度原因。此外，对商品林采伐限额制度的实施使经营者很难实现经济效益，采伐限额与市场需求量之间的矛盾使木材供需失衡，价格上升，促使经营者为追求经济利润，违反采伐限额制度，这导致了黑色市场交易现象的不断恶化。采伐限额管理制度下林业生产经营者沉重货币和非货币采伐成本是林农超额采伐的原因之一。林农对于超限额采伐的决策取决于其采伐的收益函数，当超限额采伐的收益大于成本时，超额采伐情况就会发生。如果林农采伐成本负担过重，无论政府的支付函数是多少，林农的最优选择都是滥伐。政府是否推行采伐限额的决策概率由林农不遵守的成本和林农的既得利益决定的。而林农是否遵守采伐限额的决策是由政府推行采伐限额的成本和收益决定的。3采伐限额制度对林农经营行为影响研究3.1采伐限额制度对林农投资行为的影响研究一部分学者认为，采伐限额制度对林农投资经营行为影响不大。如朱洪革认为采伐限额政策只影响承包户近期获取林下经济的收益，并进而影响其林下经济投资行为，而对造林抚育投资影响不显著。持有同样观点的还有唐磊，他认为，林农选择是否继续投资造林受到多方面因素的制约，其中包括林地条件，家庭状况、造林补贴、采伐成本、市场状况和采伐限额等因素。林农在是否投资造林受林地条件和家庭状况两个因素的影响较为显著，而采伐限额虽然限制了林农对林木的处置权，但对林农是否投资造林影响不大。也有观点认为，由于林业生产的长期性和市场价格的未知性，林农大多不打算近期采伐限林木，林农的联户经营也使经营风降低，指标便于获取。所以采伐限额制度对林农造林行为的影响并不显著。另一部分学者认为，采伐限额制度抑制了林农的投资经营行为。森林资源管理者的权力寻租现象普遍，对林木的采伐权形成垄断，影响了森林资源的有效配置，损害了林农利益。在严格的限额采伐制度下，林农投资很难实现经营商品林要想获得经济利益，这无疑会影响职工对森林的投资热情，另外，采伐限额制度对林地林木流转体系也造成了一定的阻碍作用，使林业投融资实行困难。詹黎锋通过实证研究表明:受过采伐限额因素影响的林农比起未受过影响的林农,可能会减少73.8%的造林投资,采伐限额极大地影响了林农造林投资的积极性。3.2采伐限额制度对森林经营影响的研究从产权经济学方面分析，采伐限额制度使得林木所有者对其所拥有的林木的处置权受到了限制，造成了产权残缺，造林预期收入的保障性也随之降低，强制向林区职工经营的森林资源索取生态服务，在法理上不具备合理性。然而林农的采伐行为是受到多种因素的共同影响的。除了采伐限额制度外，还有木材市场的供求状况，林农个人的采伐意愿，以及林木生长周期等因素的影响。林农的采伐行为受限额采伐制度的影响较大，在采伐方式、采伐面积和采伐时限上的管理缺乏灵活性，使得林农的采伐决策不是根据市场行情追求利润最大化的情况下做出的。付存军对农户的调查发现，在样本118个林农中，林农进行木材采伐的地块仅占8.47%，农户的采伐决策受到了采伐限额制度的严重制约。在国有林权制度改革下，国家对于流转林的采伐限额指标没有单列，职工对地产次生林进行的森林经营活动需经所在林业局批准，而过高的审批权限，繁琐的审批程序，林业局未对采伐进行批复都将影响森林经营活动的正常开展。在长期看来，林改户转让林地，大户集中的情况将可能发生。4森林采伐限额制度存在的问题分析随着集体林改制度改革和非公有制林业的发展，一些学者注意到现行的采伐限额制度对于非公有制林业的限制作用。这种限制作用主要是通过限制林木经营者的产权而产生的。4.1指标分配问题不合理集体林权制度改革后，由于经营主体多元化，伐区数目增多林木采伐面积变小，林木权属不清，采伐纠纷不断，监管难以到位,指标更显不足，分类控制困难。政府垄断了采伐指标的管理。在分配上由于信息不对称，不完全，导致了社会资源的浪费。部分林农在经济压力下把山林贱买给采伐指标的拥有者，降低了林地生产率。按现行的采伐限额管理制度，能否获得采伐指标是林农落实林木处置权和收益权最关键的环节。而现行的采伐限额指标的编制不够科学，不利于森林资源的合理保护和利用。从产权经济学的角度来讲，采伐指标的分配与获取的难易程度决定了林农林业收入的损失程度，采伐限额制度使产权受到了稀释，从而这部分资源流入了公共领域，产权管制的程度决定了租值耗散的程度。而在采伐限额指标分配的过程中，追求平均分配会使得资源配置不合理，指标不会全部分配到生产条件好的商品林生产者手中。可能会出现苦乐不均的情况。4.2对非公有制林业的限制在林业生产的长周期的限制下，商品林的投资经营在很大程度上受到行业主管的控制。国有林权和集体林权制度改革最根本的目的是激励非公有制主体参与林业建设，而投资者追求的是林木生产经营利润的最大化，随着林权制度改革的推进，林木的所有权、处置权、收益权已经还权于林农，但采伐限额与林农经营林地、林木的矛盾日益突出。而现行的森林采伐限额制度一方面遏制了林业乱砍滥伐现象，另一方面致使林业经营者不能按照市场的供求关系去进行调整采伐数量并对木材市场的变化进行灵活反应，不能根据市场需求来决定采伐数量和采伐时间，从而增加了商品林经营的风险，影响了林业经营者的投资积极性，限制了非公有制林业的进一步发展，进而使公共福利减少。4.3采伐限额制度面临的其他问题很多林政部门是以核发采伐许可证的方式来实现对森林资源的管理。但超额发证，发人情证和关系证的情况依然存在，执行凭证采伐制度力不从心。有时森工企业为了偿还债务或维持企业的生存而不得不超额采伐，这种行为通常与地方政府和企业法人有关，对超额采伐的处罚左右为难。另外，按目前的林木采伐设计，申请采伐所要办理的手续繁琐，效率低下。使农民负担和政府财政开支增加，集体林权制度改革后，营林主体呈现多元化，林地面积小而分散，使得对森林采伐的监督管理难度加大。

二、采伐限额制度需要深入研究的问题

目前，我国学者在对森林采伐限额制度问题的研究中采取了定量分析与定性分析相结合的方法，并把博弈论，制度经济学，产权经济学，非对称信息等理论用于解释采伐限额中存在的问题，但是，缺乏深入的理论探讨，个案研究并不多，并未形成系统的理论体系，因此，在今后的研究中，应注重理论方面的创新，并结合实地调研的数据，对该制度产生的影响进行探讨，用来指导森林采伐限额制度实施中出现的问题。在未来的研究中，仍有许多深入研究的问题：①已有学者已经从多个角度分析了林区超额采伐的原因，那么，应当采取何种激励或惩罚方式来对采伐的行为进行制约，在何种处罚参数和风险参数下，林农会自觉遵守采伐限额制度值得探讨；②随着集体林权制度的改革，采伐限额制度对于林权市场化，林地流转是否有影响，影响有多深，应加强对此的个案研究和实地调研；③采伐限额对林农的投资，经营行为的影响在不同地区，不同条件下是不同的。另外，采伐限额制度对于短期、中期和长期林农的投资，森林经营行为的影响是否相同，对此问题需要展开持续研究；④采伐限额指标的分配还没有找到最佳的方式，采伐限额指标如何公平和高效的分配给林农，需要创新采伐指标的分配思路，借鉴其他限额指标的分配方式。

作者：张默涵郑瑶单位：东北林业大学长春市净月潭水库管理处