农村垃圾分类处理法律问题思考

【摘要】今年以来，为落实好“乡村振兴”战略，各地以垃圾分类为突破口，探索试行了一种以“科学生态宜居的法治理念”为核心，以“法制保障为主体，科学分类管理和后期监督机制有效跟进”为抓手，以“完善现有环卫体系，强化资金科技保障”为路径的乡村垃圾分类处理新模式。

【关键词】乡村振兴；垃圾分类；新模式

在党的报告和中央农村工作会议中提出要做好污染防治和落实“乡村振兴战略”，科学有序推动乡村生态振兴实现生态宜居。但乡村垃圾情况的恶化不仅成为“三大攻坚战”中污染防治问题，也是实现生态宜居的一大阻碍。在此背景下，发表重要讲话，指出实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的重要体现。因此，我们有必要在乡村振兴战略视角下以乡村的垃圾分类为突破点，审视乡村垃圾分类处理问题，并从法律制度上给予完善。

一、乡村垃圾分类处理的法律政策依据

（一）国家层面立法。《环境保护法》作为我国环境保护的基本法，乡村垃圾保护工作也应在其调整范围之中，涉及乡村垃圾的法律还有《固体废物污染防治法》和《循环生产促进法》。《固体废物污染防治法》同样也只规定乡村畜禽养殖过程中产生的废弃垃圾处理，对乡村其它方面的垃圾如何分类处置并没有明确规定。《循环生产促进法》主要从促进循环生产的角度对农业和工业生产方面产生的废物做出规定没有对乡村垃圾的分类处理有体现。（二）地方层面立法。各省区基本都制定了适合本地方的环境保护条例，有些地方顺应乡村社会发展理论，在乡村振兴背景下一些省区下属的地方对乡村垃圾分类处理给予明确界定。专门制定了适合乡村的垃圾分类处理特点的条例如《云浮市乡村生活垃圾管理条例》和《金华市乡村生活垃圾分类管理条例》。（三）其他政策性文件。乡村垃圾的分类处理，实际上也应遵循相关的政策性文件。《垃圾分类乡村也要有所行动》指出垃圾分类不光城市要推进，乡村同样也要有行动，其分为有机垃圾、可回收废品、不可回收垃圾和危险废物4类。要把做好乡村生活垃圾的分类处理工作作为推进农村人居环境整治的首要任务。《农村人居环境整治三年行动方案》探索适合乡村生产生活的垃圾收运处理体系，指出乡村的垃圾应就地分类和利用。

二、乡村垃圾分类处理实践过程中存在的不足

乡村振兴战略提出要把我国乡村建设成生态宜居的社会主义新农村，并将乡村的生态文明法治建设提升到更加突出的战略地位。由法律、行政法规、地方性法规、规章等多层级规范性法律文件组成的乡村环境资源保护法律体系正在形成，仍对乡村垃圾治理缺乏有效的关注。（一）乡村垃圾分类处理主体法治理念缺失。实现乡村生态宜居，最重要的是树立实施主体的生态法治理念。乡村生态宜居建设是乡村振兴的重要环节，其中政府部门、收运企业与村民都承担着不可替代的责任和义务，任何实施主体法治理念的缺失都会直接影响乡村生态宜居和乡村振兴的实现。1．政府部门垃圾分类处理法治理念淡薄。从我国生态文明建设的现有实例看，政府应在实施中起到引导、促进的功能。虽然，在新发展理念和乡村振兴战略的指导下，国家和各省市部门对生态环境治理高度重视，在大气污染治理、水污染治理上取得了显著的成效，制定出诸多富有成效的制度，但是专门针对乡村垃圾分类处理的制度设计甚少。2．收运企业生态法治理念缺失。收运企业是垃圾分类处理过程主要承担者，是垃圾中转和处置的直接主体，保护环境、创新垃圾处置方式是现代收运企业应承担的社会责任和使命。但是有些企业为减少生产成本对收运的垃圾没有进行专门收运和无害化处理，严重挫伤了在上游认真做好垃圾分类的村民。3．村民生态法治理念淡薄。村民是乡村振兴战略实施最基本的群众力量，也是生态宜居建设重要的实践载体和最终的受益主体。就现状来说，多数村民对于垃圾分类中的法律责任、公民权利等具体内容缺乏相应的了解，甚至有一定程度的村民认为垃圾分类工作是政府部门的事，与自己没有直接联系。（二）乡村垃圾分类处理的法律短板突出。1．乡村垃圾分类处理的法律法规重视程度欠缺。中国还没有一部关于乡村垃圾分类处理的基本法，对乡村垃圾治理的重要性缺乏足够的认识，并且大量关于乡村垃圾的制度尚处于初创阶段。有的法律条文规定不够明确、具体，缺乏实质性的可操作标准。2．乡村垃圾分类处理的制度体系不协调。我国现如今对于规制乡村垃圾分类处理问题还没有形成较为完备的法律体系，而是分散规定在不同的法律之中。虽然涉及乡村生活垃圾分类处理的整个过程，却不能有效指导村民和企业参与分类处置的具体活动。因此当前在我国现行环保法律体系中，加强乡村垃圾分类回收处理立法和配套法律法规的建设刻不容缓。（三）乡村垃圾分类处理的管理监督机制不完善。1．乡村垃圾分类管理水平有待提高。乡村垃圾的分类管理与城市大相径庭，在乡村像可回收的塑料制品、包装盒等可回收垃圾都会留下卖钱；像厨房垃圾的大部分会喂养家禽；像动物粪便大多转化为天然有机肥料，对于乡村垃圾的治理重点是如何对剩余的垃圾分类处理。因此，要把城市和现有的乡村分类管理办法加以改造适应。否则就会挫伤村民的积极性，所以建立符合乡村当地的分类办法十分重要，不能采取一刀切，盲目追随城市或其他地区的管理办法。2．乡村垃圾分类处理的监管职能不到位。根据《中华人民共和国环境保护法》第七条规定：全国的环境保护工作统一由国务院环境保护部门监督、管理。现实中他们并没有对将法律赋予的执法权和监督权落实到真正的监管之中。主要是垃圾分类的主管机构和企业与环境保护专门机构同属政府组成部门，从而导致在现实的环境保护工作中很难形成真正的监督功能。再者，在工作中经常会出现各职能机构之间互相推诿甚至还会出现官官相护，大大削弱监管的合力，以至于监督成为虚设。3．乡村垃圾分类处理的监督机制单一化。在“乡村振兴”思想的指导下，各地加大乡村地区的生态环境监督，但主要是传统政府单一管理模式，面对广大的乡村地区专门的执法人员严重不足很难适应快速增长的乡村违法事件，监督作用很难深入每一个行政村，至使监督效果甚微。（四）非法律因素对乡村垃圾分类处理的影响作用。1．乡村现有环卫清运体系与垃圾分类处理不相适应。乡村现有的环卫体系是在提出垃圾分类处理之前制定的相关实施方案。环卫人员的理念还没有转变，环卫设施还没有及时更换，像垃圾箱还是传统的可回收垃圾和不可回收垃圾、垃圾清运车依然没有进行相应的改造。这些都与垃圾分类处理格格不入。2．乡村垃圾分类处理缺乏资金保证。乡村垃圾分类处理稳定的资金投入机制尚未建立，过度依赖财政专项资金投入，渠道有待拓宽，由于缺乏有效激励约束机制，像垃圾分类回收处理这样存在较强公益性、运营成本高和低回报的基础设施领域，金融资本和社会资本进入意愿不强，是乡村垃圾分类处理的难题。3．乡村垃圾分类处理标准需要进一步细化。首先，大部分乡村以敞开式垃圾房收集为主，采用不分类或简单收集的方式。这种分类处理方式不仅加大了处理难度，而且增大了垃圾的运输量和处理量，往往还会造成二次污染。其次，多数垃圾填埋场技术水平低下，操作不规范，防护措施不足，无法达到垃圾分类处理无害化，导致大量污水渗漏，是对生态环境又一次损害。对于耕地紧张的地区，这非长久之策。

三、乡村振兴战略视域下的法律思考

乡村振兴战略指出，要坚持绿色发展，建设生态宜居美丽乡村。按照“绿水青山就是金山银山”的路子，真正实现了生态宜居和百姓富裕的统一。（一）落实生态宜居法治理念，指引乡村垃圾分类处理实施。1．强化基层政府树立生态宜居的法治理念是有效实施垃圾分类的重要保证。基层政府和领导干部要切实增强生态宜居的法治思维，既要将乡村生态宜居的法治理念融入政绩考核、新乡村建设等工作的全过程，又要尽快出台与乡村垃圾分类处理工作相适应的政策、制度和相应的标准。转变传统生态治理理念，深入乡村垃圾分类处理。2．完善收运企业落实生态宜居的法治理念是实现乡村垃圾分类处理的核心环节。收运企业从社会形象和经济利益出发，提高垃圾分类处理的自觉性，是激发企业的内源动力；政府需加快出台系列积极政策推动金融、贷款、税收减免、财政补贴向垃圾分类处理好的企业倾斜，是激运企业的外源动力。3．强化村民养成垃圾分类的法治理念是实现乡村垃圾分类处理的关键。基本的、大众化的普法宣传是健全村民落实垃圾分类法治理念的重要方式。应通过深入形式多样的垃圾分类普法宣传教育活动，帮助村民意识到自身的权利与义务，使之成为自觉守法、认真落实垃圾分类的法治主体，将乡村振兴内化为农民的自觉行动。营造垃圾分类就是新时代的社会风尚。（二）完善乡村垃圾分类处理法律法规和制度供给水平。1．提升位阶，专门立法。由于建立专门的乡村垃圾分类处理法的时机还不成熟，但应细化法律的可操作性和指导性，减少总括式一揽子授权，并及时对所授权事项进行必要监督和制约，在法律条件完善之时即时将授权事项上升为法律法规，即加强立法的位阶。提请国务院立法机构制定一套适合全国的行政法规或通过地方人民代表大会适时制定适合本地乡村垃圾特点的地方性法规。突出分类处理的要求，为建构乡村垃圾分类处理提供牢固的法律支撑。2．完善乡村垃圾分类处理制度体系。就要完善、衔接和理顺每部法律法规和政府规章关于乡村垃圾分类处理的规定，及时修改完善现有法律法规与乡村垃圾分类处理法治理念不相适应的规定，加快制定关于乡村垃圾分类处理的具体实施政策或方案，为垃圾分类的村民和收运企业提供具体可操作性的指导，形成一个完整有机统一的法律体系，使其能够更好的履行法律的义务，避免有法可依，但过于原则化，制度化的弊端。（三）加强构建乡村垃圾分类处理管理监督机制。1．适应乡村特点科学分类。乡村垃圾分类要有序渐进推动。各地要根据本地实际情况因地制宜，坚持点、线、面的联动，从本区域的实际需求出发，充分了解不同村庄、不同发展阶段对于垃圾分类的实质要求和实现目标，分层次、有侧重、多维度推动乡村地区垃圾分类的实质进展。其简便易行分类方式是重点，做到不触及群众利益，不增加群众负担，是吸引群众自觉广泛参与的关键。所以，要在广东云浮模式和浙江金华模式下进一步总结经验，组织专家开展专题调研，大胆创新，探索适合本地区的分类管理办法。2．深入开展行政执法检查。就必须将乡村垃圾分类处理法检查工作制度化、规范化。由环保部门牵头联合其他相关部门组成联合执法队伍，深入基层村庄和收运企业，开展不定时不定期的联合突击检查工作，形成对企业的实质性的监督。让破坏乡村垃圾分类处理的村民和收运企业心生畏惧。3．完善多元化的监督体系。通过引入“监督员+志愿者”、社会媒体监督等全面多维度的监督方式，从而推动村民有序自觉的开展分类处理工作。届时还应对正确分类投放垃圾的村民给予相应奖励。将首次没按规定分类投放的个体可由监督员和志愿者批评教育，在教育过后拒不改正的依法给予罚款或其他行政、刑事处罚。（四）运用多种手段共同促进乡村垃圾分类处理有效推进。1．协调完善，服务到位。以垃圾分类处理为指导思想对乡村环卫系统进行全方位的顶层设计。首先，对乡村的环卫人员进行专门的垃圾分类思想教育，让垃圾分类处理的知识理念深入每一个环卫人内心。其次，对乡村的垃圾收运设施进行全方位的更换，比如垃圾筒、收运车等行专门化的改造以适应当地垃圾分类处理要求。最后，不断改进完善现有的环卫体系为垃圾分类处理提供服务支撑。2．强化保证，资金到位。可以对乡村人居环境整治效果好的地方通过补助奖励的方式对地方乡村人居环境治理工作给予支持，用于乡村生态宜居发展建设。同时还应积极借鉴国美国经验，其情况与我国大体相似，乡村居住范围广泛，垃圾体量大等特点。但又存在巨大差异，美国有雄厚的资金保证。因此，探索多样化经营模式，培育以政府引导为前提，市场化运作为主体，全民参与为路径的新模式，提升乡村垃圾治理水平。3．新技引路，全面到位。国家应尽快出台相关政策支持城乡智慧环卫系统研发、投产、应用。通过“互联网+”的新模式促进分类回收智慧平台与线下实体相结合的双模式。从而有效提升分类回收处理水平，推进乡村实用技术设备得到有效应用。

四、结语

垃圾围村的情况正在恶化，正如未来学家托夫勒在《第三次浪潮》中写到：“继农业革命、工业革命、计算机革命之后，影响人类生存发展的又一次浪潮，将是世纪之交时要出现的垃圾革命。”因此上海成为内地第一个进行强制垃圾分类的城市，并为其他地区提供了一个良好范例。所以乡村分类处理也要借鉴上海。只有这样才能打赢污染防治攻坚战，才能实现乡村振兴生态宜居的要求。

参考文献：

［1］章敏妍．我国乡村垃圾处理法律问题研究［J］．资源．环境，2017，28（07）：37-38．

［2］何水．乡村生态文明法治建设的困境与出路［J］．中州学刊，2018（08）：68-74．

［3］托夫勒．第三次浪潮［M］．北京：中信出版社，2006．6．

作者:李彬 单位:新疆财经大学法学院