医疗保险立法路径选择

【摘要】我国由于基本医疗保险发展历史短，立法发展缓慢，同时存在立法滞后、立法层次较低等问题，目前还没有一部完整的基本医疗保险法。结合基本医疗保险制度概况以及国内外法治现状分析，发现我国的基本医疗保险制度亟需一部具有纲领性、强制性、统一性的基本医疗保险法来支撑。因此，本文对基本医疗保险立法的路径选择进行研究，分析探讨立法重要考虑问题，并提出建立“整合型”基本医疗保险法律制度、完善医疗保险方面的司法审查机制等立法思路，以期为立法工作提供决策参考。

【关键词】基本医疗保险立法；城乡一体化；医改

一、立法体例的选择

（一）理想的立法体例——独立立法。鉴于目前我国基本医疗保险法律制度缺乏统一性、强制性、系统性的完整条例，各零散法律法规衔接不当，基本医疗保险运行尴尬，无固定法律准绳和完整法律框架。建议在不断完善修正各零散条文规定、促进相互衔接的同时，由人大常委会督促国务院出台一部独立、专业、完整的《基本医疗保险条例》，提高立法层次，建立与基本医疗保险体系相吻合的系统性基本医疗保险法律体系，使其有法可依、有章可循。（二）现实的立法体例——纳入基本医疗卫生法。基本医疗卫生由四大体系构成，包括公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，基本医疗卫生主要内容则包括基本医疗保险、基本医疗救助、基本药物、基本诊疗项目、基本医疗服务体系、基本医疗设施与基本医疗服务人力等。由于基本医疗保险目前尚无独立条例，因而其立法被涵盖在基本医疗卫生法中。然而我国医疗卫生领域立法滞后、观念滞后，卫计委在2014年才将制定《基本医疗卫生法》正式纳入工作议程，至今日只出台了《基本医疗卫生法》（草案），由此看来单独制定《基本医疗保险条例》还任重道远。2012年《“十三五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》提出“积极推动制定基本医疗卫生法，以及基本医保、基本药物制度、全科医生制度、公立医院管理等方面的法律法规”，为了规范医疗卫生发展，推动基本医疗卫生领域立法，考虑我国目前的社会发展阶段以及法治现状，只能先将基本医疗保险立法纳入基本医疗卫生法中进行。

二、立法的基本思路

（一）建立“整合型”基本医疗保险法律制度。“十三五”期间，全面整合“碎片化”社会保障体系启程，这将推动长期滞后的、零散的基本医疗保险法律制度从初级阶段进入发展阶段。发展阶段的基本医疗保险法律制度，要立足于全面改革的战略高度，遵循社会保障体系规律，以科学理念为统领，以体制改革为突破口，以基础制度整合带动全面整合，构建整合型社会保障法律体系。（二）完善医疗保险方面的司法审查机制。随着基本医疗保险制度的深入推进与公民民主权利意识的觉醒，各类矛盾和纠纷将层出不穷。要使基本医疗保险法真正成为一项“活”的法律，必须能够为相关领域的纠纷的解决开启“司法之路”，通过司法途径切实保障公民的健康权。当下建议在人民法院内部分设社会保障法庭，主要处理涵盖基本医疗保险法的社会保障争议案件，使参保人在其基本医疗保险权益受不法侵害时通过司法途径可获得有力保障。经过医改定型后，尝试借鉴域外的独立法院审判结构，由社保部门、医疗卫生单位的专业人员参与审判，成立我国专门的社会保障审查机构。独立的司法审查机制不仅有利于提高基本医疗保险事务审判的专业性，也有利于提高公民通过司法渠道实现社会权利保障的信心。

三、立法需要重点考虑的问题

（一）为各项制度的衔接预留接口，促进城乡一体化。目前我国医疗保险法律体系主要由国务院出台的意见、通知以及地方法律法规构成，相互衔接不当形成的法律障碍严重阻碍了基本医疗保险制度深化改革。在《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中提出当前和日后很长一段时期的主要任务是“稳定职工医保，完善居民医保，整合城乡医保”。构建城乡统筹的基本医疗居民保险制度，需要法律制度的高度融合。维持和迁就城乡“分割”的城乡医疗保险制度已不再适应社会发展。（二）“三医改革”齐头并进。“三医改革”是指医疗卫生体制、药品流通管理、医疗保险制度三项改革。几十年的医药卫生事业发展证明，基本医疗保险制度的建立完善，与卫生体制和药品流通体制的改革完善戚戚相关。十几年的改革实践中，各项制度改革的进度具有明显不平衡性。在进行基本医疗保险立法时，必须做到三医统筹，同步制定医药分离、管办分离、药品价格管理、药品流通管理、医院付费结算方法等规定，创造良好的外部法制环境。否则，基本医疗保险制度改革难以单兵突进。（三）与其他领域法律相结合。由于基本医疗保险制度内容包括保障对象、筹资机制、待遇水平以及基金管理等，就其法律制度自身规范内容来说，与其它法律体系是相互交融相互联系的，既有涉及人权法和刑法，也有涉及经济法范畴。例如基本医疗保障对象范围较窄在某种程度上则违反宪法规定中关于保护人权的条例；对医疗保险基金管理不善或擅自挪用则是触及刑法属于犯罪行为；医疗保险经办机构在选择定点医疗机构的过程中，应与中华人民共和国经济法加以结合，规定严格的审核程序维护医疗市场的正当竞争。由此可知，基本医疗保险立法应充分加强与其他法律体系的联系和协调，以保证医疗保险法规的顺利有效实施。

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作者:李子君 单位:中南财经政法大学公共管理学院