环境立法价值与功能方法研究

环境立法与生俱来的政策性与二元目的等特点①，决定了对其立法方法论的研究具有特殊意义和重要价值。立法方法论是探讨各主体间达成价值共识的方式方法，该价值共识由立法过程中体现的各类伦理、政治意志转化而来。立法方法论也着重关注立法价值是否在各类意识要素的融合转化过程中被考虑和实现。简言之，立法方法论最终解答“如何正确获得法律”的问题。［1］回顾我国的环境立法历史进程，与其他领域的立法相比较，在价值共识、创制方法、价值安排和实现程序这四个基本问题上，环境立法争论的深度与持久都更为明显，也正是在立法方法论的这些碰撞中，产生了推进环境法成长的动力。总结和分析环境立法过程，对于我国环境法制的建设、发展和瓶颈突破都具有积极的意义。“立法方法论的核心问题是法律创制的方法，其中包含法律的价值安排与价值的实现程序。”［1］在我国环境立法的发展过程中，有关价值共识转化过程的典型问题集中体现在基本国策与法制化的关系;有关环境法的创制方法的典型问题集中体现在其基础性法律定位;有关环境法的价值安排的典型问题集中体现在可持续发展强与弱的关系;有关环境法的价值实现程序的典型问题则集中体现在环境立法最严格与精细化关系。需要说明的是，以上是对环境立法过程中重要问题的不完全列举，这些问题彼此有所交叉。总体来说，上述问题在环境法制建设的历史进程中较具典型意义，且对今后环境立法的发展也具有较为持久的影响力。“立法方法论是立法法理学的重要组成部分，以增进立法过程的合理性程度、提高立法质量为目标。”［2］作为立法方法论的基础，法学方法论的内容体系可以有四大组成部分:哲学论(哲学先设性)关注目的论之法律观;现象论(存在衍化性)关注法学方法论在历史上的发展进化;技术论(科学技术性)关注法律的经济分析及超前立法的利与弊;实践论(实践功能性)关注法之功能的考察及法之价值之实践。以下五个实证问题分析也将基本围绕这个四大部分组成的体系展开。

一、环境保护国家意志转化为法律价值共识———基本国策与法制化的关系

世界上产生较早且较具影响力的环境立法如1969年的《美国国家环境政策法》。与之前其他立法有所不同的是，该法特别强调环境问题“应当在最高层次的政策与立法层面解决，即由国家政策、国家计划、国家立法作出规定”，“环境问题的处理，必须借由全面的、整体性的方法。”［3］无独有偶，我国环境保护从立法之初也强调其“基本国策”的属性。我国以“基本国策”作为国家赖以生存发展的基本准则、基本保障。新中国成立以来，我国逐步形成了七个实然标准下的基本国策:计划生育，保护环境，对外开放，节约资源(保护资源)，十分珍惜、合理利用每一寸土地和切实保护耕地，男女平等，水土保持。［4］近年来，在可持续发展理念指导下，资源、人口、环境三大问题常常被同时提及，列为一组基本国策。②“国策”一说最早出现在先秦时期文献《管子•乘马数》篇中，原文为“田策相圆，此国策之持也”，意思是征收的租税必须与所授耕地的质量相应，这是国家必须坚持的政策。由中国法家先驱管仲提出的这一重要政策，甫一问世并未获得朝野内外的理解和支持，但最终借助君主的权力强制推行、坚持实施并取得成功。管仲对国策的表述蕴含“坚持”和“借助强权推行”的意思。由此可知，中国历史上“国策”一词至少包含两层原义:其一，国策直接关注的是资源、人口和安全等问题的国家发展大计;其二，国策并不必然经由立法程序而被制定为法律，但其强制力等同甚至高于法律。在一定时期内，国策可能暂不被多数人所认同和支持，而是基于少数决策者的意志强制推行。有学者形容，“为最高决策者所重视”和“存在制度外因素”是国策形成和实施制度的两个显著特征。在我国，决策的参与者由政治权威、技术官僚和社会贤达三方组成，其中政治权威占主导地位，使得决策的形成具有显著的人治特征。［4］应当说，国策与纯粹意义上的立法是有一定距离的。国策的这种属性，使得在环境保护事业的初期阶段制定和推行环境保护相关国策更具必要性和可行性。然而从立法方法论的要求来看，这种政治意识应当尽快转化为全体共识的法律规范。1979年彭真同志主持制订并颁布了《中华人民共和国环境保护法》(试行)，这是我国第一部环境保护立法。针对当时对这部法律的一些议论(如不成熟、不重要、不好操作等)，彭真同志表示，“环境保护法有就比没有好”③。这句话表明了彭真同志对我国环境保护立法的方法论思想。彭真同志的环境保护立法方法论思想对环境立法的超前性和启蒙性具有敏锐的预见。首先，环境立法具有超前性。法律是上层建筑中较为保守的领域，立法往往比意识形态、社会舆论、文化教育等领域更为滞后，立法也往往针对已经存在的社会关系和社会矛盾加以调整。然而，对于环境关系的法律调整，相对于其他社会关系的法律调整而言，必须具有一定的超前性，即环境保护要以预防为主。其次，环境立法也具有启蒙性，能够通过立法引导公众重视和参与环境保护。如果环境立法等待环境问题爆发后才起步，必然是重复发达国家先污染后治理、先破坏后恢复的老路，会付出沉重的代价。为避免这种后果的发生，彭真同志提出“有就比没有好”的加速立法主张，力排众议，保证我国环境立法的及时出台。实践表明，这一决策产生的历史功绩是巨大的，它将历史唯物论和辩证唯物论方法运用到了立法工作当中。再次，这一环境保护立法方法论思想也为环境立法保留了成长的空间。当时不少人对环境立法的成熟度存在怀疑和担忧，希望等时机成熟再颁布。此外，也有人认为环境法是个小法，按照一般的立法经验和逻辑，应该是等它完全成熟后公布，且一经公布就长期不变。环境法与刑法、民法等领域法的重要区别是，环境法是与科学技术联系更为紧密。科学的认知往往是要经历一个长期争论到逐步统一的过程，环境立法不能消极地等待这个过程的终结，而应当允许在不成熟时出台，并在出台后适时地拓展领域和完善内容。当时一些发达国家就是采取此种做法，即使在今天，一些重要的国际环境保护立法也是在科学争论未统一、立法论证不成熟的状态下形成的，典型案例就是气候变化国际公约。该项公约也为环境立法确立了“风险预防”这一特殊的原则。彭真同志对当时我国环境立法的价值定位，实际上表明了这部立法还有许多方面有待发展和完善。这种定位为后续各专项立法和地方立法保留了充分的空间，使我国环境立法成为改革开放以来发展速度和数量都较为显著的立法领域。这是一种尊重科学规律的立法方法论思想。立法方法论首先强调的是各类伦理、政治意志转化为价值共识，而且重视以事实认定为前提和基础，这在我国尤为重要。首先是因为我国环境保护事业起源于计划经济年代，自始以行政管理为主导，欠缺建立以公众利益为核心的法律价值共识的法治基础;其次是因为环境保护超前性很可能造成公众认知的不足，致使立法难度增加而使法制化进程受阻。彭真同志关于“环保法有就比没有好”的认知，充分体现了科学的立法方法论的本质与智慧，不仅在当时推动了我国的环境立法，还对于当前和今后我国环境法治事业的发展具有重要价值和持续影响。

二、创制方法———环境法的基础性法律定位

全国人大法工委在解读2014年新环保法时指出“环保法作为一个基础性的法律，规定了基本的制度。”④［5］这一法律定位经因了一个曲折的过程。环境法是否具有基础性法律的定位，在很大程度上取决于立法方法论上的法律创制方法。我国《立法法》第七条规定，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，全国人大常委会制定和修改其他法律。此处根据法律创制机关的不同，对国家法律进行了“基本法律”和“其他法律”的划分。按照前述规定，基本法律是由全国人大制定的，而我国1979年《环保法》(试行)是基于特殊的历史背景制定的，即为了保证及时出台，选择相对于全国人大立法而言较为简单和迅捷的人大常委会立法程序，但也因此被后来的立法法定位为“其他法律”。2011年，在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上谈及社会主义法律体系的七大部分，总体与《立法法》规定的“基本法律”相对应，包括《宪法》、《民法》、《刑法》等，而《环保法》没有被作为独立的部门法提及，也就同样未被纳入基本法律的范畴。在这种法律体系格局下，环境法体系中的污染防治法被纳入行政法，而自然资源法则纳入经济法。不论是在制定、修改程序上还是在调整手段上，环境法都失去了基本法律所具备的一体化特征。这势必导致以下问题:首先是对于生态环境问题的人为分割调整。将污染防治与自然资源保护的社会关系人为地进行割裂、划归不同部门法分别加以调整的做法，在当今世界上并不多见。这种做法存在的弊病主要在于:一方面，不符合现代环境法发展趋势。现代环境法发展趋势与现代环境保护的理念和技术路线呈高度的一致性，提倡污染防治与自然资源保护的一体化，强调各种机制的协调与配合。反观切割环境法的法律体系格局，无疑与这一大趋势不符。另一方面，分割调整导致环境法的综合调整手段的运用受到部门法的限制。例如，市场机制、第三方治理、多元共治在污染防治法中发挥日益重要的作用，但这些恰恰是行政法的短板;又如，水污染防治和水(资源)法分别立法并分属行政法和经济法两个部门法，导致多头管理，各自为政，水污染与水资源短缺问题同步严峻与恶化长期不能有效解决。事实证明，分割调整环境资源问题并非良策，近年来浙江等省份实施的“五水共治”其成功之处恰恰在于水污染防治与水资源保护的统一;而综合立法也已有诸多先例:循环经济法、国际海洋法公约及我国对应国内法《中华人民共和国海洋环境保护法》、清洁生产促进法、海岛法以及其他一些国际公约，在功能和内容上均全盘考虑特定领域存在的污染防治和自然资源保护问题，均综合运用手段对特定领域的污染防治和自然资源保护进行一体化调整。其次是可能造成计划经济环境法旧体制的回归。把自然资源保护返还给经济法，意味着苏联计划经济模式的回归，有悖于我国经济体制改革中经济发展方式的转变。事实上，就目前我国自然资源保护相关制度架构来看，将自然资源保护归并于经济法，已是既无可能也无必要。例如，在自然资源权属关系的法律调整问题上，作为法律关系客体的自然资源的财产属性已为民法物权法所确认，而自然资源除具有财产属性以外，其主要功能便只有生态功能，此种功能的发挥和保护应属于环境保护特别法的调整范畴，而经济法并不关注这方面的问题。再次是必然导致环境法价值的迷失与崩溃。各部门法并非基于传统的部门法学说而产生和相对独立地运作，而是基于各自回应某一部分客观社会需求的独特价值，这本是立法方法论达成价值共识目标的结果。环境法的价值不能纯粹地归为行政法、经济法或某一其他部门法的价值，它是以经济和社会可持续发展为价值的法，是以人与自然相协调为目标，承载着当代法律不可或缺的崭新价值，超脱了某一种传统部门法所追求的价值体系。例如，为国际环境公约和世界各国环境法所普遍确认的可持续发展理念所强调的代际公平原则，在传统的部门法中难觅其踪，也难以容身。一旦否认环境法的基础性地位，必将导致环境法独有价值的迷失甚至崩溃，危及我国环境保护事业与可持续发展。2014年新环保法颁布以后，我国对于《环保法》明确赋予了基础性法律的提法，但对于这种提法有不同的理解。国外的环保立法例对于环境法有以下几种定位:第一，《国家环境政策法》是美国环境保护的基本法，因其涉及国家安全等重要事项，是由联邦层面立法。这是最接近宪法意义上的环保法。美国的环境政策法主要是规范政府行为的，虽然其他国家中效仿美国将环境法列为基本法的做法并不多见，但这部法律在环保法中以规范政府行为为立法重要目标的做法已被较多国家所认可和采用。第二，日本的环境基本法。日本环境基本法的第一重含义在于，相对于部门法来说，基本法是国家一致行动的法律，在全国范围内，不管是政府部门、企业、公众，都在法律里规定了职责、权利和义务，这和调整某一领域的其他部门法不同。我国新环保法也体现了这种性质。日本环境基本法的第二重含义在于，它是在环境保护方面(包括各领域法中环境资源保护的一切规范)占据统领性地位的法律，也统领其他专项环境法律法规。我国将《环保法》称为环境保护基本法，主要是按照日本环境法的第二重含义来理解的。日本环境基本法蕴含的第三重含义在于，其相对于其他环境法律法规而言具有更高的效力，其他任何一部环境法律法规不得与之相冲突。韩国的环境法在基本法的含义上与日本的环境法相近似。我国虽然在环境立法上借鉴日本经验较多，但并未借鉴其基本法律的创制方法。改革开放之初，国家法制体系百废俱兴，法治建设任务艰巨。经过精心选择，确立了13部要优先立法的法律，其中就包括环保法。将环境保护立法放在优先地位上加以考虑，表明我国当时非常重视环境保护。这些优先立法的法律，事实上具有了国家法律体系中基础性法律的属性。环境保护当中所包含的需要为法律所调整的法律关系，单纯通过某一种传统部门法是难以作出充分安排的。事实证明，一国无法避开与经济建设的关系单提环境保护，也不能期待仅靠环保部门解决所有的问题。1969年，美国制定的环境政策法做了二元论的设计，既要保护环境又要保证经济发展，这一设计起到了保障人民生活的作用。该法的制定思路为不少其他国家所效仿，例如我国1979年环境保护法的制定中就融入了环境保护与发展经济二者相协调的二元论思想。为实现此二元目的，环境法既要授予环保部门监督管理、综合协调的权力，更为重要的是还要使举国上下各个领域都受到该部法律的约束。但长期以来，我国的环境保护法只做了“让环保与经济建设相结合”的原则性规定，并没有作出如何实现这一原则的具体规定;我国环境保护法长期停留在行政管理法层面，其应该具有的基本法功能并未得到发挥。这种状况直到2014年颁布新环保法才有所改变。针对上述问题，根据立法方法论的要求，最根本的就是坚持科学发展观，坚持以人为本、全面协调和可持续，通过保持环境法体系的完整性来坚守环境法独有的理念和价值，坚持环境污染防治与自然资源保护相统一，坚持在总结我国环境资源保护过往成功经验的基础上继续前行，不断完善我国的环境资源法律体系。

三、价值安排———可持续发展的强与弱关系

可持续发展的两个要素即发展和限制，具有明显的二元价值论特征。上世纪八十年代以来，可持续发展普遍为国际社会接受，并引导各国环境法向二元目的转变，很大程度上是由于可持续发展观体现的也是二元目的或价值(经济发展与环境保护)或多元目的(代内公平、代际公平、经济、社会、环境、资源等)兼顾的理念。可持续发展观这一提法最初源自西方文化语境，带有一定的西方文化语境下的方法论色彩，但对其适用范围，西方学界长期存在分歧。例如，认为，“可持续发展……的适用受到时空限定，它只能适用于封闭的系统(例如在微地缘政治单位的范围内可行)，该系统有能力可以承载大量的剩余能量。当前对可持续发展的使用已经泛化，多数表达都偏离了这一概念的原义，作为一个商业、政治术语或对景观保护的请求来使用。”⑤［6］P261－268另有西方学者则认为，“可持续发展的理论根基含糊且引发混乱，人们不愿意检验其理论原则的实用性。”⑥［7］P31在中国，起初这种争议并不明显，但是，各政策法律领域对其的认可程度是有明显差异的，近年来，人们对可持续发展的含义理解上的差异也逐渐浮出水面。可持续发展观蕴含的二元目的和兼顾理念与中国的传统哲学和文化认知相贴近，也与中国的经济社会发展要求相一致。“在文明社会不容置疑的神圣观念体系内，可持续发展与民主、人权及国家主权平等一同占有一席之地”⑦［7］P30在这个观念体系内，相较于其他观念，可持续发展在中国法律体系中的地位应当是更优先的，也最为中国的法律体系所认同和鼓励。虽然这一发展理念在中国并没有像其在西方那样遇到激烈的质疑，但是长期以来我国法律界对可持续发展总体上持较为保守的态度。第一，在立法方面，目前能够检索到的法律文件中，共有四十余件写入可持续发展，全部是环境与资源保护领域的法律、法规，但最重要的环境立法《中华人民共和国环境保护法》曾长达35年未写入可持续发展，直至2014年修订(第二稿以后)才作出规定。而环境法以外的其他部门的立法中从未写入可持续发展。第二，在法学研究方面，除环境资源法学研究的学者外，相当一部分法学的学者对可持续发展持“去法律化”倾向。原因一是认为可持续发展旨在保护后代人的利益，这与法理学或民法学是不能对接的，因为法律(至少是大陆法的成文法)只保护当代人的利益，无法保护后代人的利益。原因二是对重返计划经济噩梦的担忧，因为可持续发展强调对今后事项做出安排，其异化的后果不排除计划经济借尸还魂。由可持续发展中“发展”与“限制”这二个要素出发，很容易联想到功利主义思想。产生于欧美的功利主义与前苏联提出的“社会主义基本经济规律”在方法论上具有某些共同特征。前苏联正是从功利主义中演绎出了社会主义社会的基本经济规律，即“建立高度的技术基础，并在其上不断增长和完善社会主义生产，以此保证最大限度地满足整个社会经常增长的物质和文化需要”。这一基本经济规律与可持续发展的本质要求具有对立性:其一，在满足社会公众需求的程度上，前者是要“最大限度地”满足需要，而后者是满足人类“基本”需求;其二，在所关注的需求类别上，前者强调“物质和文化”方面需要的满足，而后者强调“理性需求”的满足;其三，在对待需求的态度上，前者主张以人和社会需求欲望的增长带动经济的增长，而后者强调限制要素的功能。可持续发展的二元性，使得倡导“弱”可持续性还是“强”可持续性成为经济学家与道德哲学家们频繁探讨的问题。持“弱”观点一方希望保有包括自然资本在内的总体资本基础总量稳定性，从而确保维持现有幸福水平，该立场不反对用经济资本代替被消耗的自然资本，认为不可再生自然资源的消耗终可以在新知识和技术帮助下找到替代方法，自然和环境也可以借助知识和技术的进步消纳现在和将来的各种损害;持“强”观点一方则认为应分别对待每类资本，单独维持每类资本的现状，要实现这个要求，就必须保护生物多样性、防止大气环境遭受不可逆转的重大损害、节约利用不可再生自然资源。⑧［8］P155，［9］P200在中国，关于二元目的的关系或哪一个更优先的问题上一直是有争议的。起初弱可持续性学说长期居主流，因其不会过度削弱经济增长的动力，应用恰当时还会促进经济的增长和技术的进步，相对更适宜发展中国家国情。但在近年来应对气候变化的议题上，国际社会提出的预防性原则具有强可持续性的色彩，来自国际社会对中国环境保护政策(特别是气候变化政策)的批评也主要持强可持续性立场。这一切都催化了国内通行的可持续性学说由弱向强转变。1989年修订的《环保法》第四条规定:“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”这种表述隐含环境保护要服从于经济建设和社会发展的意思，是典型的弱可持续性观念。到2006年第六次全国环境保护大会之后，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出“经济社会发展必须与环境保护相协调”，表述上正好将环保与经济建设两者的关系颠倒过来，可以理解为环境保护更优先。这是一个重大的政策转变。2014年修订后的环保法也延续并强化了这个政策转变并将其法定化———该法第四条规定:“保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”这一转变是中国立法进程中可持续发展由“弱”渐的“强”的标志。弱可持续发展与强可持续发展不宜绝对地区分优劣，它们各有优势也各有局限，既有历史性的选择，也要辨证地对待。在制订环境政策和法律的时候，要根据形势和任务的需要，注重科学地运用环境立法方法论，特别是要对发展与限制二元价值在现实和长远目标的结合上作出精确判断与合理选择。从欧美近年来环境立法的实践来看，弱可持续发展与强可持续发展并非单向替代，而是交替运用。正确的方法论为可持续发展带来了活力与普遍认可。值得关注的是，我国在立法方面尤其缺乏从法学方法论的现象论(即在历史上存在的衍化性的发展进化)和技术论(即法律之经济分析及超前立法之利弊)的角度对可持续发展战略予以关注。党的十八大报告提出生态文明建设要“全面融入”其他建设，这种方式的选择恰恰体现了可持续发展的理念和方法。可持续发展将会在中国被赋予更高的地位，作为实现经济社会转型的理论和制度保障。中国环境保护正处于转型或“拐点”的关键时刻，可持续发展的二元论和妥协理念符合中国的实际需要，是中国落实科学发展观的重要理论依据和实践标准，但是这一理念在真正实现前将会面临重重阻力。中国环境立法的保守与局限性，使环境法在经济社会转型中显得滞后。生态文明建设将以更博大的视野解决由此带来的问题，更注重公众参与，弥补环境立法的不足。

四、价值实现程序———最严格与精细化的关系

我国环境立法经历了起步于速度优先，向着质量完善、符合科学规律的正确轨道发展的过程。环境立法与其他立法一个重要区别在于，它的许多规范带有宣传教育和理念确认的功能，正是这种特殊的功能对于环境立法提出了“速度优先”的要求。因此，长期以来，我国环境立法在速度上并不十分落后，而近年来立法质量的问题日益凸显，提高立法质量应当成为我国当前环境立法的重点。正确认识和处理环境立法的质量与速度之间的关系，是当前我国环境立法的重要任务。其重要路径是运用法学方法论的实践论(实践功能性)，关注法之功能的考察及法之价值之实践。在今天，我们讨论如何处理环境保护立法质量和速度这对矛盾的关系时，速度已不再具有绝对的优先性，质量获得了更高的关注。质量讲求立法的科学性，是技术层面的问题;同时质量也包含对效率的追求，从法律实施的效率和效果来看，立法位阶高低是决定立法质量的重要因素。通常立法位阶越高，对立法质量的要求越高。立法质量或效率的重要目标是精细化。党的“”对我国环境法制建设提出了更高程度的精细化与专业化要求。在绿色发展、污染防治、生态系统保护、生态环境监管体制改革等方面，应当实事求是地进行生态文明建设和体制改革，不要超越承受能力盲目地搞一刀切。与之相适应，党的三中全会《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中提出新一轮机构改革，为环境法制精细化建设提供坚实的组织保障。一方面，生态环境部与自然资源部的组建有利于解决我国过去环境保护体制长期存在的权责不明、多头执法、效率低下等问题;另一方面，自然资源部与生态环境部二者分工明确，由前者统一行使全民所有自然资源资产管理者职责，后者统一行使生态环境监测和执法职能，为环境法制的顺利实施起到相当程度的引导与铺垫作用。环境法精细化，是生态环境法律制度完善、改革与创新的重要手段，也是推动生态环境领域多元共治、协同治理的根本要求。环境法精细化在价值取向上有明确的层次性，在价值目标上有明显的多元性。同时，基于环境问题本身的科学不确定性和因果关系的复杂性，环境法精细化应从具体制度设计、多元主体互动、多重利益分配等方面构建具体法律实施路径。首先，环境法精细化应以可持续发展为根本价值取向，同时注意防止博弈理论的一刀切倾向。重立法速度的弊端是容易产生一刀切的倾向，而环境问题的恶化及治理的迫切性对立法速度的要求可能会助长这种倾向。此外，也应当对于可持续发展博弈方法论理念的局限性引起必要的重视。我国2014年新修订的环境保护法在立法目的中融入了生态文明和可持续发展的立法理念，国际上《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《关于森林问题的原则声明》等重要国际文件均提到了“可持续发展”对于处理生态、经济与人的需求之间的关系的重要作用。可持续发展是以英国边沁提倡的“功利主义”为主导，是经济与环保的矛盾和利益博弈的结果，彰显“最大多数人的最大利益”。但这种博弈理念和方法容易产生忽视多元利益或一刀切的倾向，表现为环境政策和立法走极端，忽左忽右，以牺牲某种利益为法制代价，过度地或不必要地限制权利和自由等等。在强调环境保护统一管理的体制和最严格法制的背景下，对这种倾向更应引起警惕。我国幅员辽阔，地区发展不平衡，各地区在区域环境容量和承载力上存在很大差异，客观上要求环境政策和立法必须因地制宜、兼顾利益。可持续发展特别强调在传承整体主义生态价值理念的基础上，尊重环境承载力与环境保护的需要，同时贯彻实施经济社会的科学发展。在环境法精细化建设过程中，环境法律制度的具体内容、程序要求、与其他法律制度的衔接既要体现生态环境领域的特殊性与差异性，又要坚持将“可持续发展”作为根本价值取向贯穿始终，使经济社会发展与生态环境保护相协调。其次，环境法精细化应以生态秩序与生态安全为基本价值目标。生态秩序以人类与自然和谐共处为最终目的，生态秩序的建立重点关注人类社会和自然之间相互关系和相互作用的连续性、协调性和确定性状态;保障生态安全是实现生态秩序的最直接路径。我国近年来虽强化了生态安全领域的立法，制定了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》等多部专项法律，但对生态安全的实质性保障远远不够。2014年《环境保护法》第二十九条规定的“生态保护红线”则是对国家生态安全的进一步细化与制度性阐释。环境法的精细化应落实到具体制度上，如在生态保护红线制度的可操作性方面，解答生态保护红线与生态补偿的衔接问题、生态保护红线活动内容的分类与分级问题、生态保护红线相关部门职责分工问题、生态保护红线与基本农田制度的关系问题等。再次，环境法制精细化应以生态环境保护法的制度体系整合与创新为着力点，以大数据的运用为重要切入点。一是整合与创新环境资源管理体制，着力明晰环境资源各监管部门的监管职责与问责机制，加强部门间协作，促进政府职能转变;二是创新和完善对生态环境本身的保护制度，其中生态环境修复制度、生态环境损害赔偿制度、环境公益诉讼制度是重点;三是加强资源制度立法，包括但不限于自然资源产权制度、自然资源的流转与有偿使用制度和生态补偿制度;四是规范国土资源开发，其中建立国家生态保护红线制度、生态功能区制度、生态风险评价制度等是关键。与此同时，在大数据时代，如何有效利用海量的环境数据延伸环境法学研究领域，扩展环境法制的覆盖面，提升环境法规制的精确性，促进环境法学与环境科学的融会贯通，是目前环境法学者面临的共同任务。欲达成以上任务，须在如下几个方面提升:其一，在环境法制研究中，应对环境标准、环境容量、环境指数、气候数据等反映环境状态的相关数据有根本地认识，并准确地将环境数据运用到环境法制研究中去;其二，在立法工作中，应采纳对于环境数据的收集和研究成果，进而制定出细致的、可执行性强的环境法律文本。将环境数据运用到立法工作中的范例有:美国环保局参照航空航天局提供的利用卫星技术收集的空气质量数据，更准确地判断污染源及污染物排放变化规律，并以此为重要依据制定当地环境污染防治法。在我国，针对露天焚烧秸秆问题出台的一刀切的禁止规定，耗费大量执法成本却屡禁不止。“全面禁止”本应是气象预测不精确年代不得已采取的做法，当今我国气象科学已完全有可能使法律结合各地方气象的精确预报设计出更有针对性的限制措施，应当而且可以允许特定日期(一年仅需数日即可)露天焚烧秸秆，实现精细化规制。最后，环境法精细化应以多元主体有效互动与多重利益合理分配为根本保障。精细化在方法论上不是笼统地侈谈实现大多数人的最大利益，而是对各利益主体的利益兼顾和尽可能最大化地全面保护。事实上，最严格也正是精细化的本来之意:在环境保护主体上，既要保护公众环境权和国家所有的自然资源产权等利益，也要尽可能最大化地保护企业经营者和劳动者基于环境保护形成的各种利益;在程序性环境权利方面，应拓宽公众参与环境保护的渠道，注重公众参与过程的组织性和论辩性，并应及时、全面地反馈参与结果，实现程序参与的实效性;在实体性环境权利方面，应建立较为全面的生态利益保护制度，努力保障公民环境权的侵权法救济途径，赋予公民充分的环境损害救济权;在环境权力的配置方面，应以环境公共利益的需要为出发点，明确政府负有维护公众环境利益的义务和责任。

五、实证研究———野生动物保护立法方法论

(一)我国野生动物保护立法目的与价值的演进。我国重视环境资源保护立法方法论在实证中的应用，以野生动物保护法修订较为典型。我国《野生动物保护法》修改首先面临的问题是立法目的如何定位，各方争议很大，归根到底是经济利益为主还是动物福利主为。从国际层面来看，在立法目的上，野生动物保护立法与较晚出现的动物福利专门立法有明显差异，前者侧重于财产关系的归属和保护，而后者关注动物的生命和生存质量。后者的立法目的即“动物福利目的性”越来越为各国立法所接受。动物特别是野生动物，作为一种自在的自然存在物，不但具有一般物的所具有的商品性价值，即经济价值，还具有非商品性价值，如生态价值、科学价值、审美价值等等难以用货币形式表示的价值。总体而言，各国野生动物保护在立法目的上，会涉及到至少二重目的:财产的和文明的，且往往是先有资源保护，后谈动物福利。自公元前6世纪开始的罗马法时期直到1804年颁布拿破仑民法典的两千多年间，在各国法律中，基本上只关注野生动物的财产功能和属性，例如在罗马法中可以找到对于动物的“公共物”法律地位的规定，在拿破仑民法典中则对于动物的财产权属性作出区分规定———鸽子、蜜蜂等动物在人的控制和野外状态下具备不同的财产权属性，各国法律中也普遍对于动物致害造成的侵权责任作出了规定。自中世纪至近代欧洲，多国在立法中明确动物的地位低于人类，认为动物是上帝或自然赐予人类的物品，这一定位使得这段时期的立法中基本没有关于动物福利的概念和规定。虽然几乎在市民法和万民法通行的同一时期，自然法思想便强调动物与人类的关系，其所推崇的法律理念源于自然理性、生发于万物本性，是生物间的规则和调整“一切动物的”法律，但自然法理念从未转换为具有约束力的成文法。这种将动物完全视为人类附属物的情况直到一百多年前才有所改变。野生动物保护立法走向国际化主要体现在国际上对珍稀濒危野生动物的严格保护，例如建立保护名录，严格保护列入名录的珍稀濒危野生动物，将涉及前述野生动物及其制品的走私行为规定为刑事犯罪行为予以严厉打击。这种对于社会关系的法律调整手段所体现出的立法目的，与一些国内立法仅将其作为附属性的民事财产或自然资源来对待的立法目的已截然不同。动物福利立法的国际化趋势日渐明显。长期以来，我国动物保护立法目的基本是单一经济目的取向。修订前的野生动物保护法显然是以开发利用为目的的经济利益为中心的(集中体现于旧法“加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用”的十八字方针)，该部法律在内容上则仅包括将野生动物作为一类自然资源进行开发利用时应当遵守的规范。修订前，该领域的法律并未体现出任何动物福利的价值理念，唯一有关善待动物的规定是1988年国家科委的部门规章《实验动物管理条例》中有关实验人员须爱护实验动物、不得戏弄或虐待的规定。⑨中国野生动物保护目的之所以长期以来停留在对于财产权层面的关注，而严重忽视其文明价值，其根源可追溯到中国几千年来的农业(农耕)文明。以驱逐和消灭野生动物来获取生产资料(耕地)、而后在耕地上耕种农作物并保护其不受野生动物破坏的生产方式对于野生动物有天然的排斥，换言之，农耕文明与动物福利保护存在天然的矛盾。这种传统决定了中国动物保护的立法目的的片面性。新中国成立后，国内在政治和经济上长期受前苏联计划经济影响，在法律上和经济上认可野生动物作为一种国有自然资源的存在价值，而长期将动物权利等理念视作西方思想文化的糟粕，因而国内动物福利相关思想和制度起步较迟、发展势头较弱。近年来，特别是生态文明建设进入法律视野以来，人们逐步意识到动物保护在财产和经济利益以外的目的和价值。正如联合国《世界自然宪章》(1982)所称:“每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重，为了给予其他有机体这样的承认，人类必须受行为道德准则的约束，人类的行为或行为的后果，能够改变自然，耗尽自然资源。”这种多元化的价值在国内立法上得到应有的重视。对野生动物保护的立法方法论的研究，也应坚持法学方法论由哲学论、现象论、技术论和实践论四大组成部分构成的一般内容体系。(二)野生动物保护方法论的事实与价值论基础。立法理论的形成有事实和价值论两个根基。野生动物这一种自然存在物的生存状况、人与野生动物的相互关系是进行野生动物保护立法活动的前提，也是明确野生动物保护立法方法论的事实基础;野生动物所具有的商品性价值和诸如生态价值、科学价值、审美价值等非商品性价值，以及野生动物保护的伦理价值，是野生动物保护的价值论基础。正是基于在本国范围内有关以上两大基础的具体情况，不同国家形成关于野生动物保护的差异化的意志和方针。事实基础催生了价值基础的形成。近代西方国家动物保护法诞生的诱因便是与近代工业文明相伴相生的环境恶化。从20世纪初开始，工业文明下西方国家生态危机日趋严重;近40年间，地球上动物种类灭绝的速度已达自然灭绝速度的100至1000倍，而人类的活动作为造成这一现象的根本原因已成了不争的事实。这一事实基础促使西方学者开始将环境问题与社会问题联系起来，提出创立环境伦理学，将人类以外的动物植物乃至整个生态系统都作为价值主体来看待，非人类中心主义价值观就此出现，动物权利论由此诞生。中国古代政治家基于对自然规律的基本把握和神灵崇拜的世界观，普遍把保护环境。爱护动物作为王道政治的基点。从夏商起始，经春秋战国、秦汉乃至清代，我国古代各时期主要立法中均有针对保护环境、爱护动物的零散规定，但从未有专门的立法或系统的规定，亦无方法论等基础理论的支持。我国现行有关野生动物保护的国内立法见诸《宪法》有关“保障自然资源的合理利用、保护珍贵的动物和植物”的规定，《森林法》中有关禁止捕猎“林区内列为国家保护的野生动物”的规定，《渔业法》中有关重点保护渔业资源品种和禁渔区、禁渔期、禁止使用的渔具和捕捞方法的规定，《刑法》中“破坏环境资源保护罪”、“非法捕猎、杀害珍贵濒危野生动物罪”、“非法狩猎罪”以及“非法捕捞水产品罪”等罪名，以及《野生药材资源保护管理条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《国务院关于积极保护和合理利用野生动物资源的指示》、《国务院关于严格保护珍贵稀有野生动物的通令》等行政法规、部门规章和规范性文件。从广义上看，还包括《野生生物海洋环境保护法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水土保持法》等有关野生动物栖息环境保护的法律。1988年11月8日第七届全国人大常委会第四次会议审议通过了《中华人民共和国野生动物保护法》，规定野生动物资源属于国家所有，把野生动物放在了从属于人的地位。该法第一条规定“为保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡，制定本法”，虽然依照该条表述，保护野生动物的目的首先是为了更好地利用，但维护“生态平衡”也同样被明确规定为立法目的之一。不论是在古代中国还是现代中国，保护野生动物不仅是保护环境与自然资源的需要，更是我国实行科学发展观、创建文明和谐社会的一个重要方面，在一定意义上是实现人与自然和谐的最鲜明的标志。在今时之中国，如何在遵循人们长期形成的文化传统和生活习俗的前提下，在人口众多、经济快速发展的形势下保护野生动物?对这一关键问题的回答，要以辩证唯物主义的方法论确定立法的指导思想和基本方法，并确立一套野生动物保护立法的基本规范体系。(三)野生动物保护的规范实现方法和程序。所谓规范方法，是将立法方法论的相关理论应用于野生动物保护事实的方法，主要包含以下四方面的内容:一是准确认定事实，并对野生动物保护的事实进行定期评估，以便适时调整野生动物保护的目标、方向和措施;二是确立系统、完整的规范体系，归纳和确认野生动物保护的有关法律关系、权力与职责、权利义务关系;三是确立有效的措施，以技术条件为核心内容，将用于野生动物保护事实的科研成果作为野生动物保护手段，并形成法律规范;四是在形式和程序上，把握野生动物保护立法的公开性、公正性和客观性，这是野生动物保护立法有关规范方法的重要基础。在“准确认定事实”层面的典型代表，例如美国《濒危物种法案》(1973年)所认定的事实主要包括:保护对象是什么、保护对象的状况、社会的多方面价值需求、该法案所涉及的国际关系四个方面。德国野生动物保护事实的认定则是以德意志民族利用野生动物的方式和习性为基础，立法方法论把握本国有关野生动物保护法律关系的发生主要是以狩猎为前提这一事实，围绕狩猎习惯和与之相关的事宜，着重加强猎区制度和狩猎者所应承担的保护义务这两方面的立法。在“确立系统、完整的规范体系”层面，美国的野生动物保护立法方法注重确立系统、完整的规范体系:第一，不但将保护对象及其生存环境一并加以规范，还将保护对象扩至其生存环境所依托的水资源和土地资源等条件。比如，法案中明确了“解决那些与保护濒危物种相关的水资源问题”(该法案第2章(C)(2))，同时明确了“土地的获取”(法案第5章)。第二，注重法律的系统、完整性。美国野生动物保护法除了濒危物种法案外，还有《鱼和野生动物法案》、《鱼和野生动物协调法案》、《迁徙鸟类保护法案》等，从不同角度加以规范，并形成完整、系统的野生动物保护法律体系。第三，设置系统、完备的组织管理机构。美国濒危物种法案中，不是把保护鱼类、野生动物和植物的责任或义务赋予某一个管理部门，而是规定“所有的联邦部门和机构都应努力保护濒危物种和受威胁物种”。德国狩猎法将狩猎权与狩猎者的保护义务紧密联系起来，重视对野生动物的利用和保护的协调，合理规范权利义务关系，既避免了权利义务关系的失衡，也保证了狩猎业的可持续发展。在“确立有效的措施”层面，为实现保护目标，美国野生动物立法还吸收技术手段，采取了一些行之有效的措施，具体包括:第一，采用可行的技术手段，例如建立保护对象名录、制定物种恢复计划、建立监测体系或网络;第二，建立联邦政府与各州政府之间在土地和水资源获取、保护区管理、资金分配、濒危物种进出口等领域的合作机制，例如股权分配机制、管理协议、资金筹集与分配机制等;第三，建立法律实施和处罚机制，以行政执法和联邦政府部门部长的司法审批为主要方式，以民事处罚和刑事处罚为主要手段，在司法审判这一阶段发生之前最大限度地发挥行政机关的法律实施效能。我国完全可以借鉴两国有益的理念和经验，创建有中国特色的野生动物保护立法之路。在事实认定上，首先要正确认定我国野生动物保护事实，将野生动物保护目标和措施的设定与社会经济发展水平、文明程度以及传统习俗相结合;其次要转变当前我国立法中普遍存在的注重原则、不易操作和应急而立、缺乏时效性和综合性等弊端，在立法活动中加强调研、论证和规划、协调，借鉴国外的法典式立法方式，并根据野生动物保护变动情况对有关法律法规进行及时修改。在规范体系层面，应以系统论为指导，不对野生动物与野生植物、栖息地环境的保护进行人为割裂，统筹考虑和规范作为保护对象的野生动植物及其赖以生存的环境。明确管理主体和分工，强调部门协作。要将野生动物保护作为经济社会可持续发展的要务，按照野生动物保护工作需要合理确定职能部门及其职责，而非为求部门平衡却违背野生动物保护工作规律设定职责分工，尤其是要明确水生动物、陆生动物及两栖动物分别管理与协同管理，以及野生动物在不同区域的管理主体及措施等。在法律实施层面，增强法制观念与法律惩戒相结合。一方面要加大法制宣传力度，使保护野生动物成为人们的自觉行动，同时要依法对乱捕滥杀和非法经营野生动物的各类违法犯罪行为予以惩处，使立法和执法手段成为野生动物保护的最后屏障。针对管理主体不作为及乱作为，建立目标责任制，强调权责统一和部门配合，对工作不力、推诿扯皮行为应当追究有关领导的责任。充分吸引和鼓励公众和非政府组织参与野生动物保护和管理也是保证立法和监督科学性、公正性的必要手段。

立法方法论的理性建构应当在“立法的环境”下来把握，并以对立法的法律属性和政治属性的准确分析为前提。“立法的环境”具有双维性:外在环境对应于法律行动者，即立法行动之成果所力图调整的对象;内在环境对应于政治行动者，即立法行动的实施者。完整的立法方法论应当是双维多层次的，既包括针对法律行动者的法律教义性维度，也包括针对政治行动者的政治性层面。［2］概言之，我国环境立法方法论要解决的迫切问题是处理好若干重要关系，运用的最重要方法是实事求是和辩证法的对立统一规律、量变质变规律、否定之否定规律。

作者:周珂 单位:中国人民大学法学院