河湖保护的立法特点

本文作者：徐再城

对国家上位法等30部相关法律法规进行了深入和反复的研究，还对本市河湖保护实际问题进行了充分调研，字里行间都体现出上位法立法精神和本市地方立法实际需要。关于条例的立法特色理论分析条例属于行政类立法，主要体现在四个方面。一是对行政规划权责进行规范。条例中专设一章，对河湖治理及保护规划的编制和管理作了规定。二是规定了行政许可。如条例对关于修建水库或者建设水工程的审查审核、对河湖管理范围、保护范围内从事有关活动的审批规定等事项作出规定。三是规定了行政处罚。条例对违反本条例各类行为的处罚措施，主要是罚款形式，都作出了规定。四是规定了行政强制。如条例中有“查封、扣押实施违法行为的工具及机械设备”、“强制拆除”等规定。五是行政奖励。如条例规定了“对保护河湖水环境、水工程、水文化做出突出贡献的单位和个人，由政府或者水行政部门给予表彰或者奖励。”据此，条例可以认为是规范行政权力正确行使的行政类立法。

条例属于创制性立法。在实践中，地方立法可以分为两大类：一是实施性立法，通常是有直接对应的上位法作依据，目的是确保相关上位法在本行政区域的有效实施。二是创制性立法，这种立法突出特点是根据地方经济社会发展遇到的实际问题进行有针对性的立法，通常没有直接对应的上位法作依据，立法的依据散见于若干法律中，或是依据一定的法律精神和法律原则。笔者认为，条例属于地方立法中的第二种性质，属于创制性立法。就河湖保护管理而言，目前尚无直表决《北京市河湖保护管理条例》睿杰／摄薛接对应的上位法，有关立法依据散见在宪法、水法、水污染防治法、防洪法、城乡规划法等法律之中。条例属于统筹性立法。河湖或者说水流域是一个流动着的整体，是联结城市和乡村的天然纽带，而且大多跨行政区域流动。但是，过去受城乡二元体制的影响，河湖保护管理长期处于城乡分治状态，造成河湖管理规划和保护制度存在城乡差异和区域差异。同一水系上下游，甚至左右岸保护和管理制度的不统一，直接影响了治理和管理的效果。条例坚持统筹兼顾的原则，促进流域与区域、城市与农村水利协调发展，强化城乡水资源统一管理，完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度，将适用范围调整为“本市行政区域内的河流、湖泊、水库、塘坝、人工水道工程设施及其水体的保护和管理”，从而从立法上根本解决了水利管理城乡分割问题，为在本市率先实现城乡经济社会发展一体化新格局提供了具体的制度保障和法制保障。条例属于创新型立法。本市城市河湖保护立法对城区的河湖保护管理发挥了积极作用，形成了许多有用、有效的具体经验。市十三届人大常委会综合运用多种监督形式，通过连续监督和持续监督北运河、潮白河的保护和治理工作，对本市河湖保护和管理工作形成了许多重要认识。在市人大常委会的推动下，市政府相关部门科学规划，加大了对北运河流域、潮白河流域水系的综合治理，逐步形成了一套较为完备的保护管理制度。这项立法的创新之处就在于，充分吸收监督的实践和调查研究的成果，有力地推动了这项立法任务的顺利完成。

一是突出了体制创新，遵循河湖水体运行规律，着重设计了流域管理的制度和体制。在建立城乡统筹的河湖保护管理制度的同时，条例也设计了全流域管理制度和体制。条例规定，“本市河湖保护管理实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制。”“市水行政主管部门对全市河湖保护管理工作实施统一监督管理。”并在同条中明确，“市水行政主管部门在永定河、北运河、潮白河等跨区、县重要水系设置的流域管理机构，在管辖范围内依照国家和本市的规定履行监督管理和行政执法职责。”二是突出了制度设计和制度安排，加重了法规的分量。条例以具体制度设计和安排为主要规范，既避免了与同类法规规范的内容重复问题，又达到了河湖水务管理制度解决问题的目的，增强了法规的实效性，加重了法规的分量。一是理顺管理体制。如，河湖保护管理实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制、河湖保护管理目标责任制度和考核评价制度、河湖治理及保护管理规划编制管理制度等。二是规范保护方式。如，河湖突发事件应急制度、入河水体达标排放制度、河湖水功能区限制纳污制度、河湖水质动态监测制度和水质公示制度等。三是明确法律责任。如，河湖违法行为举报制度、对行政执法人员的责任追究制度等。还规定了相关省市的协调机制。这些制度设计和制度安排方面的法律规范约占法规内容的三分之一。三是从市情出发，体现最严格保护的立法精神。首都城乡河湖的功能可以主要概括为：一是改善城乡生态环境的功能；二是美化城乡景观的功能；三是调度城乡水资源的功能；四是部分城乡经济社会所需水资源供给功能；五是回补地下水和涵养水源的功能；六是城乡防洪排涝功能；七是发展水面旅游的功能；八是河湖文化传承功能等。条例在充分发挥河湖综合性功能的同时，从北京的市情、水情出发，在制定建设项目占用河湖工程设施和水域的补偿制度的时候，着眼于保护河湖生态功能，对占用和使用河湖资源采取最严格限制措施。四是体现了以人为本、人水和谐理念。为充分发挥河湖的生态功能、景观功能、休闲功能，满足亲水、近水需求，回应市民和网民的关切，条例留给人们一定范围的近水、亲水和戏水空间。条例按照公民权利“法无禁止即可为”的法律原则，在法律规范中明确指出，除划定和公布禁止从事游泳、滑冰等活动的水域外，其他水域均可从事游泳、滑冰等活动。此外，北京河湖水系与人类文明进步关系密切，河湖文化内容丰富，既包括河湖建筑物、名胜古迹、遗址等，又包括与河湖相关的历史事件、历史名人、治水历史、文学艺术（戏曲、小说、散文、诗词等）等非物质文化遗产。条例对首都河湖文化的物质文化遗产与非物质文化遗产的修复、整理、保护、利用与弘扬作出了具体规定。法律实施的几个着眼点一是依法建立流域管理机构并完善管理制度。条例规定：市水行政主管部门对全市河湖保护管理实施统一监督管理。市水行政部门在永定河、北运河、潮白河等跨区县重要水系设置的流域管理机构，依照国家和本市的规定履行监督管理和行政执法职责。目前，流域管理机构的设置尚在酝酿之中，其具体运作方式也需要进一步探索。当务之急，就是要尽快依法研究设立流域管理机构并完善其管理制度。另外，条例强化了市和区县水务部门组织编制河湖治理和保护管理规划的职责，特别是要编制重要水系的流域治理及保护管理规划，并由流域管理机构负责监督和管理，确保流域管理措施落到实处。条例还固化了发展改革、规划、环境保护、市政市容、园林绿化、农业、国土资源等部门共同参与的河湖保护管理工作格局，需要政府及其有关部门及时制定实施性规章与规范性文件。二是依法保护好行政相对人的合法权益。条例在规范和约束行政机关管理职责的同时，也采取了严格的管理措施，对违法行为规定了较重的法律责任。如第20条和第40条共同构成了一个禁止性的法律规范。即在河湖管理范围、保护范围内从事活动，如果未经行政许可，就不能实施设置固定停车场所、河道改线、开挖等特定行为。如果违背了这一行为规范，行政机关将责令停止违法行为，限期补办许可手续；逾期没有取得行政许可手续的，将被责令恢复原状并赔偿损失；如果拒不恢复原状，行政机关将采取强制清除的措施。必须指出的是，国家法层面对行政许可、行政处罚、行政强制等都有专门的法律，条例尽管未对行政相对人合法权益保护进行面面俱到的规定，但是有关执法部门在实施过程中必须严格遵守上位法的相关规定。三是要做好法规与其他法律法规的衔接工作。与河湖保护管理的法律法规多达30多部，内容涉及水资源管理、防洪、水土保持、水污染防治、河道管理等各个方面。例如，《北京市公园条例》第56条规定，在非滑冰区滑冰，在非钓鱼区钓鱼的，责令改正，并可以处20元以上50元以下罚款。根据这一规定，有关的公园管理机构可以根据园林绿化行政部门的委托对本单位管理的湖泊行使一定的行政管理职权。一些高等院校管理的湖泊的管理也与此类似。条例立法虽然对这些法律进行了一定整合，但是这些法律法规之间还是有一定交叉。因此，在学习贯彻条例的过程中，要特别注意把握这些法律法规之间的联系和区别，处理好上位法与下位法、一般法与特别法、新法与旧法之间的关系，以更好地做好全市的河湖保护管理工作。

回顾5年的立法过程，有两点特色尤其值得注意。一是综合运用监督法赋予的各种监督形式，抓住关键问题反复监督务求实效，为地方立法提供了充分的实践依据。二是注重发挥地方立法在理念引领和制度建设等方面的重要作用。无论是全市城乡统筹和区域统筹的河湖管理新模式，抑或是全流域河湖保护管理的新体制，以及赋予流域管理机构监督河湖治理规划落实的职责，均以地方性法规的形式走在了实际工作的前面。通过科学立法和民主立法，将市委决策和实际需求及时地转化为地方性法规，与过去立法滞后于现实的情况相比，确实令人耳目一新。这也是本届市人大常委会积极发挥职能作用、推动首都科学发展与民主法治建设的一个重要特色。