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透析规范县乡人大代表直接选举预选程序的实践与思考

时间：2022-05-17 03:29:00

【关键词】县乡人大代表；直接选举；预选

2010年3月选举法修改后的首次县乡两级人大代表换届选举即将于今年7月展开，对于将成为这次县乡两级人大代表换届选举确定正式代表候选人重要方式的预选，并没有引起人们的重视。如果在协商没有结果的前提下，要进行预选的话，没有哪一个省级人大能够为选民提供可操作的预选程序操作规范，这一问题在2006年－2007年的县乡两级人大换届选举中已经存在。为县乡人大代表直接选举提供可操作的预选程序操作规范，对健全和完善选举制度，贯彻落实新修订的选举法，实现选举的民主性，公开公正性和政治透明度，保证县乡两级人民代表大会换届选举工作的依法顺利进行，推进社会主义民主政治建设，具有十分重要的现实意义。当前，距离本次县乡两级人大换届选举的展开只有几个月的时间，让人们感到抓紧规范县乡人大代表直接选举预选程序的紧迫性。现就规范代表直接选举预选程序谈几点个人的认识。

一、完善县乡人大代表直接选举预选程序的历程

预选，是指在正式选举前，以无记名投票的方式按照较多数人的意见确定正式代表候选人的一种民主程序。预选与代表正式选举是不同的，它不要求必须达到选民的过半数，也不要求在程序和方法上与正式选举时那样严格，它的显著特点是必须反映较大多数人的意志，以得票多少的顺序确定正式代表候选人。预选方式在我国的选举实践中经历了施行、取消、恢复的反复和不断完善的过程。

1979年选举法对直接选举中确定正式代表候选人规定了预选的方式。1979年选举法第二十八条中规定，“如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”。只要所提候选人名额过多，就需要进行预选。

1986年修改选举法时，考虑到在一些地方选民集中起来比较困难，搞预选会增加选举的工作量，因此删去了预选的规定。但取消预选后，实践中一些地方出现确定正式代表候选人随意性比较大，没有依照法律规定根据较多数选民或者代表的意见确定正式代表候选人。一些地方在选举实践中针对确定正式代表候选人过程中存在问题提出，选举法关于直接选举中确定正式代表候选人的程序存在模糊的地方，对于如何酝酿，什么是较多数选民，都没有明确的规定，实践中容易导致“暗箱操作”，建议在直接选举中规定预选。

1995年修改选举法时，考虑到间接选举中确定正式代表候选人的程序是在召开代表大会的过程中完成的，实行预选，一方面更加民主，另一方面并不增加太多的成本，因此，恢复了间接选举中的预选程序，并明确规定预选后必须实行差额选举。但考虑到如在法律中对直接选举统一规定预选，在选民比较分散的地方实行起来比较困难，会大大增加选举的工作量，因此仍未恢复预选，而是规定由选举委员会汇总候选人名单后，由选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见确定正式代表候选人。虽然法律没有明确规定预选，但从立法意图看，并非禁止和排斥预选，因为预选本身就是根据较多数选民的意见确定正式代表候选人的方式。事实上，在1995年选举法修改后，有的地方人大在制定“选举实施细则”时即对预选作出了规定，如：北京、广东、海南等。有些地方在县乡人大换届选举中根据各自的条件和实际情况，采取了预选的程序或类似预选的征求意见票的方式。

2004年修改选举法时，一些地方提出，由于选举法对直接选举未规定预选程序，而对于如何“酝酿、协商”，如何算是构成“较多数选民的意见”，又存在许多模糊的地方，使选举中出现不透明、不公正的问题。建议规定有条件的地方可以采取预选的方式确定正式代表候选人，以利于充分发扬民主，防止“暗箱操作”。这一意见被全国人大常委会修改选举法时所采纳。对一些常委会组成人员、地方和中央有关部门提出，“名额过多”、“反复讨论、协商”、“较为一致意见”均不明确，实践中难以把握。更重要的是，如果经过反复讨论、协商后，仍不能对正式代表候选人形成较为一致意见，就应当进行预选，此时若不进行预选，正式代表候选人便无法产生。因此，预选不应是可选择的程序，而是法定情形出现时应当使用的程序。修改后的选举法第三十一条第一款规定：“如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。”同时还决定预选的具体程序，可以由各省、自治区、直辖市在实施选举法的具体办法中作出规定，使预选程序更符合实际。

在2006年－2007年的县乡两级人大换届选举之前，各地修订实施选举法的具体办法时，大多参照选举法的做法，对预选程序只作了简要的规定。对于预选程序的规定过于简单，不利于操作的问题，上海市人大常委会在修订选举实施细则时是这样说明的“本市区县及乡镇人大代表直接选举中的预选工作尚处于探索阶段，目前对预选做出细化规定的条件尚不成熟。因此，法制委员会建议市人大常委会人事代表工作委员会可以先制定工作规范，经过实践，待条件成熟时再将相关内容补充进地方性法规。”由于缺乏可操作的预选程序，在这次县乡两级人大换届选举中，很少采用预选程序。即使经过反复讨论、协商后，仍不能对正式代表候选人形成较为一致意见的，虽然考虑采用预选，由于预选程序没有可操作的法规可依，担心惹来麻烦，最后，还是选择放弃预选，沿用协商方式确定正式代表候选人。

二、厦门市2006年区镇人大直接选举中预选的成功实践

2006年，厦门市同安区人大第50选区（宋宅）首次进行了预选。这是自1986年预选从选举法中删除，2004年选举法修改重新引入预选以来，20年来厦门市区镇人大直接选举中进行预选的一次成功实践。

按规定，厦门市同安区人大第50选区--宋宅将产生1名区级人大代表，正式代表候选人不得超过2人，但实际报名参选的初步候选人却有3人。在协商没有结果的前提下，预选成了惟一解决问题的途径。如何进行预选，就是在区人大机关工作20多年的人大工作人员，也是听说过“预选”，并没有亲历过“预选”。在地方性法规缺乏可操作的预选程序可依的情况下，区选举办在请示市人大常委会有关领导并取得支持下，鼓励宋宅选区根据这次区镇人大换届选举提出：“预选不同于正式选举，可以参照正式选举程序适当简化”的要求，大胆进行探索和实践。宋宅村不久前刚刚完成村民委员会换届选举，对村委会换届选举进行预选的做法记忆犹新，他们借鉴村委会预选程序，结合人大代表选举的实际，起草出宋宅选区预选程序和预选办法。宋宅村共有人口2485人，共有选民1982人。2006年7月23日村委会换届选举时选出村民代表46人。宋宅选区选举工作组报经区选举委员会五显选举工作办事处同意，将46位村民代表确认为选民代表。在获得区选举办批复后，启动预选程序进行预选。

2006年11月27日，宋宅选区工作组根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《福建省县、乡两级人民代表大会代表直接选举实施细则》的有关规定和选举委员会的决定，制订了《厦门市同安区第十五届人民代表大会第50选区正式代表候选人预选办法》，提交2006年11月28日举行的选区选民代表会议通过，并及时公布。该预选办法共11条：第一条预选以选区为单位，选民代表为对象，采取召开选区选民代表会议的办法进行，预选工作由选区工作组主持。预选时间：2006年11月30日上午9时，地点：宋宅村村部。第二条参加预选的选民为本选区的选民代表，选民代表的过半数以上参加方可进行预选。第三条本选区的厦门市同安区第十五届人民代表大会代表应选名额为1人。本次预选正式代表候选人（含差额数）2人。正式代表候选人必须是本选区选民。第四条本次预选采取等额划票，无记名投票，差额确定正式代表候选人的方式进行。第五条本次预选选票为“厦门市同安区第十五届人民代表大会区级第50选区正式代表候选人预选选票”。选票上的候选人，按姓名笔划顺序排列。第六条本次预选设总监票人1名叶友义，总计票员1名叶丰田，监票人2名叶宗、叶清士，计票人2名吕双果、叶水城。监、计票人员经公告后生效。监、计票人员和选举工作人员均非候选人。第七条预选程序：⒈由本次预选主持人介绍候选人基本情况。⒉候选人依次回答选民提问。⒊投票选举。选民凭户口簿和身份证领取预选选票。每个选民在预选中只有一个投票权。预选时，不实行委托投票，也不使用流动票箱。选民逐一进入秘密划票室划票，划票后依次到投票箱投票。⒋计票并公布选举结果。预选投票结束后，在监票人监督下统一开箱计票。根据最终得票多少和差额数确定区级第50选区正式代表候选人。第八条选民可以根据自己的意愿，按代表应选名额等额划票，在选票所列的候选人名单上方的空格内划写符号；赞成的划“○”，反对的划“×”，弃权的不作任何符号；不得另选他人。每张选票所选的人数，等于或者少于应选名额的为有效票，多选的为废票。第九条收回的预选选票等于或者少于发出的预选选票，预选有效；收回的预选选票多于发出的预选选票，预选无效，应重新进行预选。如果票数相等不能确定正式代表候选人时，应当就票数相等的候选人再次投票，以得票多的确定为正式代表候选人。第十条预选结果经区选举委员会确认有效后，按预选时得票多少的顺序排列，在选举日5日以前（即2006年12月3日）公布正式代表候选人名单。第十一条本预选办法自公布之日起施行。

2006年11月30日上午，宋宅选区召开了选民代表预选会议，进行预选。全体选民代表共46名，参加预选的选民代表共42名，经无记名投票，3名候选人的得赞成票的情况如下：叶彩凤24票，叶美仁23票，叶瑞育13票。预选结果：叶彩凤和叶美仁成为区十五届人大第50选区正式代表候选人。叶瑞育落选了。面对于这一结果，叶瑞育并不遗憾，在他看来，比起不明不白被“协商”下来，预选的公开、公平、公正，结果更让他心服口服。

三、预选将成为确定人大代表正式候选人的重要方式

2010年新修订的选举法虽然没有对预选的规定进行修改，但是这次选举法的有关规定的修改所带来的变化，却对预选的应用提出了新的要求。正因为这次选举法的有关规定的修改，将使预选成为这次县乡两级人大代表换届选举确定人大代表正式候选人的重要方式。

一是选区的变化。已延续几届的选区都要重新划分，加大了协商确定正式代表候选人的难度。这次选举法的修改，把原来农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表的人口数的人口比例，修改为城乡按相同人口比例选举人大代表。实行城乡按相同比例选举人大代表后，农村选区及选举产生的代表名额按比例将相应增加，城镇选区及选举产生的名额按比例将相应减少。对此带来的变化是：已延续几届的选区都要重新划分。农村选区原来几个村选举1名代表将按比例改为1个村选举1名代表，城镇选区原来1个居委会选举几名代表将按比例改为几个居委会选举1名代表。农村选区原来可以集中全村选民力量与其他村竞争，争取本村代表候选人的当选，现在变成本村代表候选人之间的竞争，增加了协商确定候选人的难度。城镇选区原来可以在本居委会几名代表候选人之间的竞争，现在变成几个居委会之间为选举1名代表的竞争，城镇选区由原来1个居委会扩大为几个居委会，选民数量增多，同样加大了协商确定正式代表候选人的难度。

二是确定正式代表候选人时间的变化。确定正式代表候选人时间缩短，也加大了协商确定正式代表候选人的难度，如果只采用传统的协商确定正式代表候选人的方式，将难以在法定的时限内完成确定正式代表候选人的任务。这次选举法的修改，把确定正式代表候选人的时间由原来10天，缩短为8天。面对确定正式代表候选人时间缩短的变化，选区选民小组讨论、协商确定正式代表候选人名单的时间也将相应缩短，才能确保对正式代表候选人不能形成较为一致意见时及时依法启动预选程序确定正式代表候选人。由于法律对选区选民小组讨论、协商确定正式代表候选人名单的时间是多少？何时为对正式代表候选人不能形成较为一致意见可以启动预选的时间？如何进行预选？这些由于选举法修改，确定正式代表候选人时间缩短将面临的问题，都没有做出规定，各省级人大制定的实施选举法的地方性法规也没有做出规定。

三是介绍代表候选人的变化。介绍代表候选人方式的变化，使缩短了确定正式代表候选人的时间显得更加紧张，同时也加大了协商确定正式代表候选人的难度。这次选举法的修改，把介绍代表候选人方式和组织代表候选人与选民见面制度作了刚性规定，明确：“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。”改变过去是否组织代表候选人与选民见面由选举委员会决定，变为由选民决定。介绍代表候选人的主体，改变过去由推荐者介绍，改为由代表候选人当面向选民介绍本人的情况。这些改变，进一步加大了协商确定正式代表候选人的难度。

正因为这次选举法的有关规定的修改，实行城乡按相同比例选举人大代表，使选区发生了重大的变化，已延续几届的选区都要重新划分；确定正式代表候选人时间的变化，讨论、协商确定正式代表候选人名单的时间相应缩短；介绍代表候选人的变化，改变过去是否组织代表候选人与选民见面由选举委员会决定，变为由选民决定等等，这些由于选举法的修改所带来的变化，加大了协商确定正式代表候选人的难度。面对这次选举法的修改所带来的变化，只采用传统的协商确定正式代表候选人的方式，将难以在法定的时限内完成确定正式代表候选人的任务。可以肯定的说，正是这次选举法修改所带来的变化，预选将成为这次县乡两级人大代表换届选举确定人大代表正式候选人的重要方式。

四、预选程序简易更需要法定的程序操作规范

预选不同于正式选举，在预先程序设计、参加人数等方面比正式选举程序有所简化，所以不能套用正式选举的程序，没有一套法定的预选程序操作规范，是寸步难行的。这是厦门市同安区在2006年~2007年的县乡两级人大换届选举中进行预选成功实践的切身体会。

全国各省级人大在2006年－2007年县乡人大换届选举之前，都没能对预选做出细化的规定，市、县人大要在县乡人大换届选举确定正式代表候选人的短短10天中，提出一套可操作的预选程序规范并组织预选完成确定正式代表候选人的任务，其难度是可想而知的。由于缺乏可操作的预选程序，在2006年~2007年县乡两级人大换届选举中，全国各地仅有厦门市同安区人大第50选区（宋宅）、深圳市盐田区人大第50选区（集装箱拖车运输协会）等几个地方采用预选程序。

预选程序操作虽然简易，没有一套法定的预选程序操作规范，是难以操作的。厦门市同安区预选的成功进行，主要是得益于借鉴泉州市德化等地方早在2003年县乡两级人大换届选举中进行的预选做法和福建省2006年村委会换届选举中的预选做法，才能够在宋宅选区经过反复讨论、协商后，仍不能对正式代表候选人形成较为一致意见的情况下，及时提出预选选举办法和程序，并在省、市人大支持下，进行预选程序的成功实践。据了解，有些地方即使经过反复讨论、协商后，仍不能对正式代表候选人形成较为一致意见的，虽然也打算采用预选，在没有可操作的预选程序法规可依的情况下，启动不了预选程序。最后，只好放弃预选。在2006年－2007年县乡两级人大换届选举中，不论是成功进行预选的，还是想预选而又放弃预选的，他们深深体会到：没有一套法定的、细化的预选程序操作规范，是寸步难行的。他们都迫切希望省级人大能尽快出台一套法定的、细化的预选程序操作规范。

在今年下半年开始进行的这次县乡两级人大换届选举中，按照新修订的选举法规定，确定正式代表候选人时间，由10天改为8天后，时间更为紧迫。如果省级人大在启动县乡两级人大换届选举之前，没有提供一套法定的预选程序操作规范的话，要在需要预选的情况下启动预选程序，难度更大，可以说是不可能的。可能重蹈覆辙，像2006年－2007年县乡两级人大换届选举那样，被迫放弃预选，甚至可能出现在法定的时限内完不成确定正式代表候选人任务的问题，影响人大换届选举的顺利进行。

五、规范县乡人大代表直接选举预选程序的思考

当前，距离本次县乡两级人大换届选举的展开只有几个月的时间，抓紧对县乡人大代表直接选举预选程序操作规范进行地方性法规立法刻不容缓。省级人大如果来不及进行预选程序的地方性法规立法，至少也要提供可操作的预选程序工作规范，并制定能在法定的时限内启动预选程序的应急预案，确保确定正式代表候选人工作的顺利进行。建议：

（一）对预选的前提作出具体规定。直接选举中进行预选应当具备两个前提条件，一是初步候选人的人数超过选举法第三十条规定的最高差额比例，二是经过选民小组讨论、协商，对正式代表候选人不能形成较为一致意见。两个条件中，第一个条件是进行预选的充分条件，而第二个则是必要条件。初步代表候选人的人数过多，并不必然导致预选；经过“三上三下”讨论、协商后仍不能形成较为一致意见，则必然要采取预选。同时对讨论、协商时间作出明确规定，才能保证有时间进行预选和组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。

（二）对预选的启动作出具体规定。预选的启动。选举委员会是选举活动的组织者，各选民小组讨论的情况以及协商的情况，都要汇总到选举委员会。选举委员会负有对选民的意向进行分析和判断，然后决定是否启动预选程序的职责。因此，是否进行预选，须由选举委员会决定。如果选民或者候选人提出进行预选的建议，这种建议不产生必然启动预选程序的效力。但选民的意见，是选举委员会作出有关决定应当考虑的因素。选举委员会决定是否进行预选，最重要的是要对是否“形成较为一致的意见”予以正确把握。

（三）对预选的具体程序作出具体规定。选举法对预选的具体程序未作规定，省的直接选举实施细则中应当对此作出具体规定。预选不同于正式投票选举，预选的程序可以适当简化，不必要求与正式投票选举的程序划一。如可以不召开大会，采取在各选民小组投票，然后将投票结果汇总的办法或者采取召开选民代表会议办法。预选的具体程序：

⒈做好预选启动和进行预选准备

⑴须经选举委员会同意，决定启动预选程序；

⑵预选前要公告，明确预选方式、时间、地点、参加对象、预选办法、监票计票人员名单；

⑶印制预选选票、准备好投票箱、有条件设立秘密划票间或者秘密划票处；

⑷布置好选民小组（选民代表）预选会议会场；

⑸做好组织推荐者在选民小组（选民代表）预选会议上介绍所推荐候选人的情况，并根据选民的要求，组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民问题的准备。

⑹做好宣传发动工作，提高参加预选的参选率。

⒉预选会议程序

⑴选民小组（选民代表）预选会议由选区工作组派人主持。

⑵宣布预选会议开始，清点到会人数，宣布监计票人员名单。

⑶主持人公布初步代表候选人名单，组织介绍初步代表候选人的情况并根据选民的要求，与选民（选民代表）见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民（选民代表）的问题。

⑷做好分发预选选票工作。预选投票之前，由主持人、工作人员，监、计票人员共同启封预选选票，要先计算好预选选票的准确数后，方能组织选民（选民代表）凭选民证有秩序地领取预选选票。对于种种原因不能参加预选而剩余下来的预选选票，当众作废并封好。