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农村土地承包的法律制度思索

本文作者:孙仲玲工作单位:云南民族大学法学院

一、农村土地承包经营纠纷及类型

农村土地承包经营纠纷,是指当事人之间因承包地的使用、收益、流转、调整、收回及承包合同的履行等事项发生的争议。随着农村改革的不断深入和农村经济的发展,土地承包经营纠纷呈现出一些特殊性:一是纠纷数量上具有扩张趋势。近年来,工业化、城市化的迅猛发展对土地的需求越来越大,不可再生的土地资源增值效应变得更加突出,一旦土地权益受到危害,当事人有较之过去更为强烈的诉求愿望,土地承包纠纷案件逐年上升。二是诉讼主体多元化。伴随农村经济结构由单一性向多元化的转变,纠纷主体也由过去的集体经济组织(发包方)与农户(承包方)发展为各类经济组织、公司等与承包人之间、承包人之间等更为复杂的关系。三是纠纷的类型的复杂性。农村土地纠纷比较复杂,大量纠纷以平等主体间权利义务冲突为主,属于民事法律关系性质,如合同、民事侵权;涉及乡(镇)政府或其他政府部门侵犯农民土地承包权以及政府部门做出错误的行政行为引发的纠纷,则属于行政法律关系性质。[1]四是纠纷规模具有群体性。农村土地纠纷大多涉及人员多,群体性特征明显,若不加以控制则矛盾很容易激化,容易引发群体事件或集体上访。农村土地承包经营纠纷的类型大致可分为:

(一)土地承包经营权合同纠纷

土地承包经营权合同纠纷通常是指以集体组织或村委会、村民小组为代表的发包方和以农户为代表的承包方之间因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷。如:村民委员会或者村民小组与承包户签订不符合《农村土地承包法》规定的的合同;层层转包甚至一地多包,从中渔利而引发纠纷;违法收回已经发包给农户的承包地;强行收回外出务工农民、进入小城镇落户农民及出嫁女等的承包地等。

(二)土地承包经营权流转纠纷

近几年土地承包经营纠纷逐渐上升,而承包经营权流转纠纷在所有纠纷当中占据了较大比例。主要表现为:参与流转的各方之间采取的方式和签订的合同违反了有关法律规定或国家土地政策,致使流转合同无效;参与土地流转的各方不签订正式的书面合同,不到土地流转管理部门进行报批、备案、登记等不规范流转行为而引起的纠纷等。

(三)土地承包经营权侵权纠纷

农民获得土地承包经营权后即享有对该承包地的占有、使用和收益的权利,我国《土地承包法》中也明确规定了发包人以及承包人享有的权利和义务。实践中发包方的侵权主要表现为:违反相关的法律法规和承包合同,调整或者收回承包土地;违规干涉承包方的经营自主权;强令或者阻碍承包方依法进行土地流转;发包方以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,侵害妇女在农村集体经济组织中的土地权益等。

(四)承包地征收补偿费用内部分配纠纷

依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》,承包地补偿费用主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。其中土地补偿费归集体组织所有,另外两种归所有人所有。承包地征收补偿费内部分配时发生的纠纷主要表现为承包地征收中补偿对象的纠纷和分配方案差别待遇导致的纠纷等。

二、农村土地承包经营纠纷仲裁与民商事仲裁

农村土地承包经营纠纷仲裁是一种特殊的经济纠纷仲裁,与普通民商事仲裁相比,有以下不同:

(一)仲裁机构的设置不同

农村土地承包仲裁委员会可以在县和不设区的市设立,也可以在设区的市或者其市辖区设立。仲裁委员会由有关部门专业人员组成,办公室设在市、县两级农业部门的经营管理站。而一般民商事仲裁中,仲裁委员可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立,也可以根据需要在其他设区的市设立,不按行政区划层层设立。

(二)启动仲裁的前提条件不同

农村土地承包纠纷的当事人若想启动仲裁,一般可以采取两种方式。第一种是双方签订过书面的仲裁协议,如果该仲裁协议有效,则当事方只能申请仲裁,而不能向法院起诉;第二种方式是如果当事人没有签订书面的仲裁协议,那么只要其中一方申请了仲裁,仲裁机构即可受理,可见,启动农村土地承包仲裁不以书面仲裁协议为前提,没有仲裁协议也可申请仲裁这种方式是农村土地承包经营纠纷仲裁制度所特有的。民商事仲裁则必须根据双方达成的仲裁协议,具有自愿将有关争议提交仲裁机构仲裁意思为前提,否则仲裁机构无权受理。

(三)裁决的法律效力不同

与劳动争议仲裁相比,农村土地承包经营纠纷仲裁并非双方解决纠纷的前置程序。另外,仲裁也不实行“一裁终局”制度,即便经过仲裁,但当事人如对仲裁裁决不服并在收到裁决书之日起三十日内向法院提起诉讼的,人民法院应予受理,裁决不具有任何效力,纠纷重新处理。而一般民商事仲裁依照《仲裁法》的规定实行“一裁终局”制度,裁决做出后,当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的,仲裁委员会或者人民法院将不再受理。裁决生效后,任何一方不履行裁决义务的,另一方可根据《民事诉讼法》的有关规定向人民法院申请强制执行。

(四)行政依附性不同

根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定,仲裁委员会分别由县级或者设区的市人民政府组织农业、林业等部门和有关农村工作机关组建。仲裁委员会办事机构设在负责农村土地承包管理工作的农业等行政主管部门,负责日常工作,仲裁经费也由地方财政支付。民商事仲裁则完全实行民间仲裁,仲裁委员会虽然在相关人民政府的组织下由关部门和商会统一组建,但仲裁委员会完全独立于行政机关,与行政机关没有任何隶属关系。基于上述分析,有观点认为,我国农村土地承包经营纠纷仲裁在性质上应属于行政仲裁。[2]我们认为,虽然我国农村土地承包经营纠纷仲裁在机构设置、管辖制度、仲裁原则、仲裁程序等方面与普通民商事仲裁有明显差异,但不能因此否定仲裁的本质属性,仍应坚持在仲裁基本法律制度的框架下,结合农村土地承包经营纠纷的特殊性,完善农村土地承包经营纠纷仲裁解决机制。

三、农村土地承包经营纠纷仲裁的困境

与诉讼相比,采用仲裁方式解决农村土地承包纠纷具有时效上的快捷性、程序上的简约性、成本上的经济性、解纷方式的非对抗性等优势和特点。这些优势和特点与我国农村土地纠纷涉及面广、季节性强、政策性强等具有兼容性和契合性。然而,就当前农村土地承包经营纠纷的解纷方式而言,仲裁解决并未成为纠纷当事人的首选,仲裁案件在农村土地承包经营纠纷案件中所占比例较小,究其原因,固然有宣传不到位、纠纷当事人仲裁法律意识不强等原因,但更主要的因素还在于农村土地纠纷仲裁机制本身的问题。

(一)仲裁行政化倾向明显

首先,从仲裁机构设置来看,仲裁委员会分别由县级或者设区的市人民政府组织农业、林业等部门和有关农村工作机关组建。仲裁委员会办事机构设在负责农村土地承包管理工作的农业等行政主管部门,负责日常工作,仲裁经费也由地方财政支付。在实践中,农村土地承包经营纠纷仲裁委员会由有关行政单位主管,有林业点的地方,由林业单位主管,非林业点的地方,由农业单位主管。通常由分管农业的副县长任调解仲裁委员会主任。调解仲裁委员会易变成行政单位的附属,集行政管理、仲裁为一体。其次,从仲裁的启动程序看,仲裁程序可因一方当事人的申请而启动,并不以双方当事人之间有书面仲裁协议为必要,带有一定的行政强制性。再次,从仲裁管辖来看,立法坚持属地原则,当事人无权选择仲裁机构。这些都使得农村土地承包经营纠纷仲裁从立法上就带有强烈的行政色彩。农村土地承包经营纠纷仲裁行政化倾向最明显的危害莫过于对纠纷当事人要求公平正义权利的侵害。农村土地承包经营纠纷仲裁机构大都设在行政职能单位,集行政办理权与仲裁权于一身,既具有行政权也具有仲裁权,这种双重性质的机构设置模式,使得仲裁难以依法独立进行,难以彰显公平、正义的仲裁价值,也有悖于仲裁的本质属性。其次,在市场经济条件下,农村土地承包纠纷仍属于平等主体的民事纠纷,而民事法律关系的调整着重于平等、自愿,应当以意思自治为原则,我国农村土地承包经营纠纷仲裁只要一方当事人提起就进入到仲裁程序,完全无视另一方当事人的意思自治权,这样提起仲裁的体制设计一定程度上已经侵害到当事人的自主选择权,也侵害到仲裁有关公平正义的基本原则,有悖纠纷解决机制应当符合正当性、迅速性和效率性的基本要求。[3]

(二)仲裁机构设置的随意性

虽然《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对仲裁机构的设置做了原则性规定,但由于缺乏与之配套的有关农村土地承包纠纷仲裁机构设置的具体操作规则,加之对仲裁机构性质、定位的认识不统一,除了上述机构设置中行政化倾向较为明显外,还表现在机构设置上有一定的随意性。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》颁布以后,少数地方至今未设立仲裁机构;有的将仲裁委员会设在县农业局,有的设在县林业局,还有的设置在县农经中心;仲裁机构与行政的依附关系也有所不同,有些地方的仲裁机构实质上就是行政机构的附属单位,有的直接表现为“两块牌子、一套人马”,仲裁与行政职合二为一;[4]在仲裁委员会、仲裁庭的设置及分工上也欠缺规范、统一的做法。

(三)仲裁员准入机制的欠缺

我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对仲裁员的条件、仲裁员的回避、法律责任等做了明确规定,可见,农村土地承包纠纷仲裁员制度是仲裁制度不可或缺的一项基本法律制度。然而,现行规定欠缺对仲裁员准入机制的规定,即仲裁员的遴选程序、遴选机构等。据我们了解,目前实践中的做法大都是经过简单培训即可获得仲裁员资格证。例如,陕西省农业厅关于实行《农村土地承包经营纠纷仲裁员资格证》制度的通知规定“从事农村经营管理或农村土地承包管理、曾任法官、律师、人民调解工作的人员和具有高中以上文化程度、为人公道正派、具备一定组织协调能力的农村干部或居民,可以申请领取《农村土地承包经营纠纷仲裁员资格证》。申领《农村土地承包经营纠纷仲裁员资格证》,由申领人所在单位提供个人信息资料,报县级农村土地承包仲裁委员会审核发证。”①另外,《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定的仲裁员条件过于宽泛和原则,对农村土地承包纠纷的特殊性及与此相适应的仲裁员资格缺乏立法针对性。

(四)仲裁与诉讼衔接不畅

根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第48条之规定,当事人不服仲裁裁决的,可以自收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉。逾期不起诉的,裁决书即发生法律效力。即我国农村土地承包经营纠纷仲裁实行有别于民商事仲裁的“或裁或审、一裁两审”制。笔者认为:“一裁终局”是仲裁的基本特征。当事人若将经仲裁后的纠纷再次诉至法院,法院则完全按照处理一般民商事纠纷的程序,重新立案进行审理,无论从程序上还是实体上,完全不受仲裁裁决的约束。且审理期限长,重复劳动多,审理的结果还有可能完全推翻仲裁裁决,使得执行难的问题更加突出。因此,土地承包纠纷仲裁的“一裁二审”制度不仅弱化了仲裁程序高效率的职能,还使纠纷穷尽所有解决手段,无法体现仲裁便民、快捷的优点,在仲裁和谐功能上大打折扣。此外,仲裁与诉讼衔接不一致还表现在:受理范围不一致。民事诉讼受理的农村土地纠纷主要是承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷及流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷和承包经营权继承纠纷等,对于承包经营权的确认纠纷则不予受理;而农村土地承包经营纠纷仲裁的受理范围则比较宽泛和灵活,因受案范围不统一,会造成仲裁裁决后当事人不服向法院起诉,法院不受理的情形;适用法律不统一。土地仲裁可以依据法律规定,也可以依据相关政策等进行裁决,而法院判决只能依据法律、法规;证据收集与保全、执行等程序缺乏相互配合与支持。按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定,仲裁庭如果需要证据保全、先予执行、调查取证等,仲裁机构本身无权进行,必须向法院申请,但在实践中往往得不到法院的支持和配合,而仲裁庭所获得的证据在诉讼中因民事诉讼证据规则限制等因素不能作为定案依据;法院对执行仲裁裁决不予重视;仲裁裁决生效后,若一方不履行裁决义务另一方依据《民事诉讼法》的有关规定向人民法院申请强制执行时,法院一般不予重视,当事人的合法权益很难通过法院的执行程序得到落实。[5]

四、完善农村土地承包经营纠纷仲裁法律制度的思考

(一)厘清农村土地承包经营纠纷仲裁的性质,树立现代化仲裁理念首先,从立法渊源看,1995年颁布的《仲裁法》第77条虽然将劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷仲裁排除在民商事仲裁范畴外,但其历史局限性已深刻显现。在改革开放之初,社会主义计划经济体制下,农村实行的家庭联产承包责任制,农户通过与具有行政职能的生产大队签订合同,其在性质上属于行政合同,解决纠纷采用具备行政性质的相关方法更为妥当。随着社会的发展,承包主体早已突破集体内部成员,农村集体经济组织成员以外的个人、法人或者其他组织,农业科技公司,农村合伙等农村承包主体多元化主体的出现使土地承包更加现代化、国际化,将土地承包纠纷仲裁机制定位于行政很难适应现代化、国际化需求。其次,从《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》所规定的农村土地承包纠纷受案范围也可看出,土地承包纠纷主要包括农村土地承包权发生的权属争议、侵害农村土地承包权以及农村土地承包合同、流转合同,无论是发生在发包方与承包方之间,还是发生在承包方之间以及承包地的流转双方当事人之间,其在性质上都是民事争议,体现了平等民事主体间的法律关系。农村土地承包纠纷虽然有一些不同于普通民事纠纷的特殊性,但其纠纷性质仍应属于民事纠纷或经济纠纷,作为解纷手段或机制的仲裁,其性质上仍属于民事仲裁而非行政仲裁。再次,从《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定了农村土地承包经营纠纷仲裁申请和受理、仲裁庭的组成、仲裁庭的开庭、裁决和送达等。其立法框架,内容和程序设计,基本上是以《仲裁法》为“母法”的,[6]因此,我国民事事仲裁的基本理念毫无疑问应该作为农村土地承包经营纠纷仲裁的理论支撑。2009年《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的颁布实施,标志着农村土地承包经营纠纷调解和仲裁工作步入法制轨道。毫无疑问,将仲裁体制引入我国农村土地承包经营纠纷的处理机制中是我国的一大创举,仲裁也因其自身独特的优势在农村土地承包经营纠纷多元化处理机制中占有重要的地位。对现行仲裁制度进行“去行政化”改造,回归仲裁民间性、自主性之本质,在民商事仲裁框架下构建合理的农村土地承包仲裁机制,充分发挥仲裁程序优点,用温和的纠纷解决方式来推动和谐农村的建设,正是和谐社会的追求和体现,是构建和谐社会的必然抉择。

(二)规范仲裁机构设置,保障仲裁庭依法独立裁决纠纷针对目前仲裁机构设置不规范的问题,首先应尽快出台仲裁机构组织规则,明确仲裁机构设置原则、设置程序、仲裁委员会与仲裁庭等的分工和职责、仲裁与各层级调解机构的关系及衔接。仲裁委员原则上与行政脱钩,保证仲裁的独立和公正。具体可以参照国内部分民商事仲裁机构的操作模式,由政府法制部门组织商会等部门筹建,但仲裁机构(或办事机构)不附设在政府法制部门,而是采取人、财、物、业务独立性质。同样,农村土地承包纠纷仲裁机构可以由政府组织农业、林业等部门和有关农村工作机关组建,但仲裁机构(或办事机构)不附设在任何行政机关内部,而是作为独立的机构建制。在人事方面,仲裁机构采取委员会制,仲裁办事机构人员由委员会选聘。在财政上,考虑到有利于当事人原则,农村土地承包纠纷仲裁收费应当采取较低标准,其经费缺口,由财政以公益支出形式划拨。[7]为保证仲裁庭独立审理和裁决纠纷,应建立符合中国国情、农情的仲裁员遴选机制。既要体现仲裁准司法性对仲裁员的基本素质要求,严格准入制度,也要考虑农村土地承包纠纷的涉农性、政策性、专业性强的特点,对仲裁员的遴选条件和遴选程序做出明确规定。此外,为保证当事人选择仲裁员的权利,应实行仲裁员名册制。改变实践中仲裁机构随意指定仲裁员、以公开抽签的方式确定仲裁员等违背当事人意思自治的做法。

(三)赋予仲裁裁决终局效力,注重仲裁与诉讼的衔接农村土地承包纠纷的仲裁作为与协商、调解、诉讼相并列的解纷方式,具有其独特的解纷功能和优势。仲裁与诉讼的衔接与良性互动,不仅关系到事实认定和法律适用的统一性,更关系到纠纷解决的效率性和公正性。笔者认为,明确农村土地承包经营纠纷仲裁机构契约性、民间性、中立性的性质,赋予仲裁“一裁终局”效力,是解决目前农村土地纠纷仲裁性质行政化、程序司法化、效率低能化之根本。人民法院对仲裁的司法监督应体现有限监督的原则,即纠纷当事人对仲裁裁决不服的,法院只应对仲裁程序进行审查,如出现不属于仲裁受案范围、仲裁员应当回避而没有回避、仲裁中存在徇私舞弊等严重违背仲裁程序的情形等,法院可依法裁定撤销仲裁裁决书并由当事人另行约定仲裁或诉讼。除此之外,仲裁则发生一裁终局的效力。这有利于节省司法资源和当事人处理纠纷的成本,发挥仲裁高效、快捷的原生优势,也避免仲裁完全成为纠纷解决的“中间环节”。根据2009年最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的要求,人民法院应认真贯彻执行《中华人民共和国仲裁法》和相关司法解释,在仲裁协议效力、证据规则、仲裁程序、裁决依据、撤销裁决审查标准、不予执行裁决审查标准等方面,尊重和体现仲裁制度的特有规律,最大程度地发挥仲裁制度在纠纷解决方面的作用。对于仲裁过程中申请证据保全、财产保全的,人民法院应当依法及时办理,给予仲裁机构积极支持。在明确仲裁与诉讼各自分工的前提下,还应建立仲裁机构和人民法院之间的有效联系制度,通过保持联系,了解仲裁、诉讼动态,通过加强双方的沟通和合作,使农村土地承包纠纷在仲裁部门或审判机关得到及时、妥善解决。比如,鉴于农村土地承包纠纷季节性强的特点,在仲裁与诉讼的衔接上应有一些特殊规定,对于仲裁后又进行诉讼的,仲裁机构应当将仲裁卷宗移交人民法院,对于仲裁查明的事实和证据,尤其是双方均无异议的,人民法院可以直接援引,人民法院只需就双方争议的部分,尤其是对仲裁裁决争议的部分进行审查,从而提高效率,节省诉讼资源。

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