城市电动自行车治理法律问题研究

一、问题的提出

电动自行车以其便捷、低碳环保、价格相对低廉等特性，迅速获得民众的青睐，成为大多数中低收入者首选的出行方式，电动自行车行业也成为许多地方政府促进经济增长、增加就业机会的重要支柱产业。然而，电动自行车的普及也引发了一系列问题，如：超标车多，扰乱管理秩序；交通事故频发，影响通行秩序且危及驾驶人安全；使用不规范，火灾事故高发等。据公安部交通管理局统计，2013—2017年的5年间，全国共发生电动自行车肇事致人伤亡的道路交通事故5．62万起，造成死亡8431人，受伤6．35万人，直接财产损失1．11亿元［1］。2019年4月15日，由国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会批准的GB17761—2018《电动自行车安全技术规范》（以下简称“新国标”）正式实施。新国标的出台，为电动自行车治理提供了较为明确的标准依据，但在新国标实施前就已大量存在的超标电动自行车问题并未得到根本解决，电动自行车的有效治理依然面临诸多问题。

二、城市电动自行车治理存在的法律问题

（一）治理依据的层级普遍较低。电动自行车的治理涉及生产、销售、登记、通行、停车等多个方面，目前除《道路交通安全法》将“电动自行车”纳入“非机动车”范围并对其通行作出规定外，全国尚未出台关于电动自行车管理的统一立法，主要散见于相关部委出台的关于电动自行车安全技术规范、消防安全综合治理、强制性产品认证、国家标准实施等方面的文件规定。从地方立法层面来看，在“北大法宝”地方法规规章信息库中以“电动自行车”作为关键词共检索到228篇，其中现行有效的地方性法规6篇、地方政府规章10篇，其余为地方规范性文件；以“电动车”作为关键词共检索到73篇，其中现行有效的地方性法规2篇、地方政府规章1篇；以“非机动车”作为关键词共检索到149篇，其中现行有效的地方性法规5篇、地方政府规章13篇。可见，目前电动自行车治理的主要依据仍是各类规范性文件，法律层级普遍较低，制度设计较为分散，难以适应电动车行业的发展和各地依法治理城市电动自行车的实际需要。（二）治理主体的协同性不够。大量超标电动自行车的上路行驶，给城市交通带来了巨大压力，其主要原因在于电动自行车的标准修订、生产、销售等管理环节的滞后和不足，但治理的负担却转移到公安交管部门的路面执法环节，从而导致民众的质疑甚至抵制，治理效果不佳。究其原因，是城市电动自行车治理涉及的相关部门各自为政，信息沟通和协同处理机制不健全。此外，电动自行车的治理牵涉到政府、市场、社会等多元主体利益纠纷，需要在协商互动的基础上协同推进。但从实际情况看，城市电动自行车的治理仍以行政机关为主，市场主体、社会力量的参与极其有限，导致一些制度设计因脱离实际而难以执行或引起民众不满，如在电动自行车治理的初步实践中，珠海、东莞、广州、北京、海口等城市先后出台完全禁止电动自行车通行的规定，但在实施中却陷入“越禁越多”的管制怪圈；在新国标出台前长期适用1999年的《电动自行车通用技术条件》（GB17761—1999），该标准因严重滞后于电动自行车行业发展现状及城市居民出行需要，而导致大量超标电动自行车上路行驶，给交通管理部门带来很大困扰；新国标实施后，有关电动摩托车的标准尚未实施，电动自行车与电动摩托车的标准无法有效衔接，电动自行车的治理依然面临很大挑战。（三）治理方式较为单一。从《道路交通安全法》关于非机动车通行的规定以及各地出台的电动自行车管理规定看，行政处罚、行政命令、行政检查、行政强制等刚性治理方式虽然对制止和惩罚电动自行车违法行为发挥了实际作用，但因它们具有浓厚的单方性、命令性、强制性、侵益性等色彩，在实施过程中易于激化矛盾，甚至给社会稳定带来负面干扰。此外，受法律保留原则的束缚，一些刚性治理措施因欠缺明确的法律依据或违反上位法而受到合法性质疑，如在2015年“杭州市电动自行车被扣案”中，《杭州市道路交通安全管理条例》因增设“扣留非机动车并托运回原籍的行政强制手段”而被认定违反了《道路交通安全法》和《行政强制法》的有关规定。此外，电动自行车治理涉及一系列复杂的问题，仅靠刚性治理方式难以满足实际需要，无法达到预期的治理效果。（四）交通损害赔偿问题难解决。按照2019年市场监管总局、工业和信息化部、公安部《关于加强电动自行车国家标准实施监督的意见》的规定，对超标电动自行车设置过渡期，发放临时号牌，这虽然解决了超标电动自行车的合法身份问题，但在交通事故责任认定方面仍存在很大问题。如根据《道路交通安全法》的规定，机动车与非机动车之间发生交通事故适用无过错原则，而非机动车之间以及非机动车与行人之间发生交通事故则适用过错原则。超标电动自行车在法律性质上是机动车还是非机动车，尤其是对那些既不符合电动自行车国家标准又不符合机动车国家标准的超标电动自行车该如何定性，实践中仍存在较大分歧。此外，电动自行车强制保险的缺位，进一步加剧了超标电动自行车治理的难题。由于电动自行车驾驶人多为中低收入群体，第三者责任险购买率较低，而超标电动自行车因其速度快所造成的损害后果却相当严重，因此，受害者权益往往无法得到赔付。

三、依法治理城市电动自行车的对策

（一）构建多层级、多领域的治理体系。电动自行车治理体系的构建和完善，关键在于明确中央与地方关于电动自行车治理的立法权限划分。对电动自行车的治理，涉及标准制定、产品认证、生产销售、登记管理、通行、停车、消费者权益保护、环境保护、基础设施建设等很多方面的问题，其中有些问题适宜由中央立法（包括部门规章）来统一规定，如标准制定及其与电动摩托车等标准的衔接、超标电动自行车的法律地位、产品认证、生产和销售的市场准入，以及市场监管、消费者权益保护、废旧电池处理、损害赔偿责任认定等；有些问题适宜由地方立法（包括省级地方立法和设区的市地方立法）根据本地实际情况来分别作出规定，如登记管理、道路通行、停车及超标车过渡期管理等。2015年《立法法》赋予设区的市就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规和地方政府规章的权力。随着电动自行车使用群体的迅猛增长及其给城市管理带来的交通、安全等诸多问题，电动自行车治理已成为城乡建设与管理领域亟待研究解决的重要问题。（二）推动多元主体协同共治。治理主体是治理中最能动、最关键的要素。城市电动自行车的治理主体涵盖政府、市场和社会三个方面，三者各负其责、互为补充又相互影响，在平等协商与理性互动中实现协同共治［2］。首先，电动自行车治理是一个复杂且涉及面广的问题，仅靠公安交通管理部门是解决不了的，而应由工信、市场监督、公安、交通、城管、规划、环境等多部门协同，重点从生产和销售源头开始治理，对电动自行车从生产、销售、使用到报废实行全流程动态监管。还可以建立联合工作机制，共享通过CCC认证的电动自行车产品信息，相互通报发现的违规生产、销售企业的信息，必要时可以开展联合执法，打破地域限制，对违法生产销售电动自行车行为实行跨地区、跨部门联动打击。其次，电动自行车的生产和销售企业作为市场主体，不仅是产品的主要供给者，也是电动自行车治理的重要参与者，尤其是电动自行车标准的制定与实施、产品认证制度的推行等，均与电动自行车行业发展休戚相关。政府开展的标准规制活动应当能够容纳企业的技术创新行为，不能妨碍市场的发展，因此，电动自行车的标准修订要回应产业界的需求，主动与企业、行业协会等主体沟通协商。最后，电动自行车标准的的修订还要回应公民的出行需求，通过听证会、座谈会、论证会等形式，与消费者、专家、社会团体等进行沟通协商，以提高治理政策的科学性和可操作性。（三）探索刚柔并济的多元治理方式。柔性行政方式是指行政机关实施的不具有强制命令性质的非权力作用性的行政活动方式，其具体表现形态多种多样，如行政指导、行政合同、行政奖励、行政资助、政府采购等，这些方式广泛运用于经济领域和一些社会管理领域中的给付行政、服务行政过程中，对于现代社会生活的协调高效运转起到特殊的重要作用［3］147。电动自行车治理问题的复杂性、系统性，决定了其治理方式的多样性。在依法采取刚性治理方式的同时，应积极探索各种柔性治理方式，实现刚柔并济的综合治理。如：充分运用行政指导方式加大电动自行车新国标、电动自行车登记和通行规定的宣传教育，引导生产和销售企业以及消费者自愿遵守有关规定；对过渡期的超标电动自行车，通过以旧换新、折价回购、发放报废补贴等行政资助方式，加快淘汰进度；通过行政奖励方式鼓励快递、外卖等行业率先使用符合新国标的电动自行车，发挥好的示范引领作用等。（四）构建交通损害多渠道赔偿机制。一是关于超标电动自行车的法律定性。对其中符合机动车国家标准的超标电动自行车，应当定性为机动车；不符合机动车国家标准的超标电动自行车则应定性为一类特殊的非机动车，并实行过渡期的特别管理措施，如实行临时通行登记、加大道路交通安全培训、强制佩戴安全头盔、建立第三者责任强制保险制度、加速超标电动自行车淘汰进程等［4］。二是在责任认定方面，对于不符合机动车国家标准的超标电动自行车，可在损害赔偿诉讼中将该电动自行车不符合国家标准作为一项抗辩理由，适当增加电动自行车驾驶人的法律责任，或者在立法中单独规定其法律责任。三是在电动自行车保险方面，政府一方面应采取有效措施鼓励保险公司针对电动自行车消费群体开发各种保费较低、理赔更便捷的险种，以赢得消费者的认可，另一方面应加大宣传教育，增强电动自行车消费者的安全意识和保险意识，鼓励电动自行车生产和销售企业为消费者购买群体性保险，必要时可以效仿机动车的有关规定，在立法中明确电动自行车的第三者强制责任险，为电动自行车的交通损害赔偿纠纷解决提供有效保障。

作者:李敏 钱嘉慧 李炣君 单位:江苏海洋大学