土地权益法律调整机制论文

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一、当前农村土地权益现状

我国土地分为农用地、建设用地和未利用地。宪法规定:土地属于国家和集体所有;土地使用权可以依照法律规定转让。虽然我国法律体系上至宪法,下到地方法规都针对土地及土地管理进行了系统的规定,但在现阶段新型城镇化过程中已经显得滞后和力不从心,我国农村土地权益的现状不容乐观,具体表现在以下几个方面:

(一)农村集体土地所有权主体不明确

财产权要求主体明确,即便是共有,也要求要有明确的主体。主体不明确,直接导致法律关系模糊,权利责任不清,造成剪不断理还乱的混乱局面。比如“农村集体”这个概念,“农村集体”由谁来行使权利?是村委会还是本村农民整体?现实的做法是由村委会代表“农村集体”行使主体权利,但很少承担责任。这样的机制直接导致在城镇化进程中,本应作为农民的既得利益,却被乡、镇、村组织侵占。我国农村集体所有权主体的不明确,是立法上的缺失和法律解释的模糊是造成的。

(二)农村集体土地所有权权能不完整

土地权益作为物权的一种,享有绝对权力的主体只有国家和集体两种,而广大农民和市民只享有土地权益中的用益物权,而没有处分权。即用益物权人对土地依法享有占有、使用和收益的权利,比如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等等。集体土地所有权权能的不完整,直接导致集体土地流转机制不畅通。作为财产权的一种,没有处分权的物权直接导致财产性收入偏低,这也是城乡二元制体制带来的弊端。

(三)土地征收和补偿制度不完备

现行法律体系框架下,国家作为土地征收唯一权利人在土地征收过程中,征地权力过于集中,征地目的过于宽泛,征地程序不够严谨,征地范围过于宽松,征地监督缺乏机制,特别是征收补偿标准没有随着国民经济发展而适时调整,标准明显偏低,加之被征地农民的安置和社会保障工作不到位,导致社会矛盾累积甚至激化,增加了社会不稳定因素。特定个人为了社会的公共利益做出了牺牲,就应该给予他们公平合理的补偿。在我国,土地征收补偿仅仅按土地生产性收益对被征地农民进行经济补偿,是一种不完全补偿,明显有失公平,这是直接导致农民财产性收入偏低的主要原因之一。

(四)农村土地管理制度不严谨

我国人口众多而土地资源有限,农村土地中耕地面积已经不能再触及底线,城市建设用地越来越少,而地方各级政府出于对GDP的片面追求,屡屡超常规征用土地,甚至是耕地,造成土地流失严重。土地大部分被开发成房地产和工业园,造成GDP增长结构问题和“土地财政”依赖两个难题。而在新农村建设中,分散的宅基地管理与建设资源节约型社会相背道而驰,且农村宅基地房由于没有完全产权而不能自由转让,这也是直接导致农民财产性收入缺少渠道的主要原因之一。

(五)农村土地流转机制不配套

土地流转即土地使用权流转,是指农户在保留承租权的前提下将土地权益中的使用权转让给其他农民或经济组织,从中收取适当流转费用而实现土地财产性收入的一种契约。目前,我国农村青壮年大多外出务工,农村家庭有效劳动力减少,大量土地闲置甚至抛荒,加之闲置的未利用建设用地,造成土地利用率较低。针对上述问题,如何建立一套土地科学管理,合理使用的法律机制,解决土地权益调整相关问题,为农业发展注入新的动力,为新型城镇化进程扫清障碍已经迫在眉睫。

二、土地权益之法律调整原则

“有效益的增长、有质量的城镇化、有节奏的改革”预计将成为下一阶段中国经济的三条关键线索;则有望成为连接这三条线索的重要切入点。历史经验表明,有什么样的土地条件,就会有什么样的增长方式,也就相应有什么样的城镇化模式。[2]我们有理由相信,新型城镇化过程中,土地权益调整应由法律手段主导,运用法律手段调整土地权益关系需要确立基本原则。

(一)土地权益法定原则

土地权益应该由法律明文规定。我国立法中应规定与土地相关的各种所有权及其权益,特别是农村集体土地所有权及其权益。这是运用法律对土地权益进行调整的基础和首要原则。

(二)土地权益共享原则

该原则是指对土地权益收益的分配应当综合考虑国家、集体、个人等多方主体的利益,实现收益的普遍与合理分享,这也是法律公平公正价值的体现。在新型城镇化过程中,土地作为推动这一进程的重要因素,确立土地权益共同分享的原则意义重大。

三、土地权益之法律调整方法

土地权益法律关系是指市场主体之间对土地及土地权益的实现与分配在法律层面的各种关系之总和。现行调整土地权益的主要法律有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《物权法》、《中华人民共和国刑法》以及散见于各种法律法规中的土地相关规定。从法律层面来讲,对于土地权益调整有民事、行政、经济、刑事等方法。

(一)土地权益之民法调整

民法调整人身关系和财产关系针对的是平等主体。土地权益本身是一种财产权,民法调整土地权益主要是通过确认财产权来保护土地权益主体的。但由于土地权益各主体地位的不对等,特别是个人土地权益的不完整性,导致民法调整土地权益能力有限。

(二)土地权益之行政法调整

行政法律关系围绕行政职权行使过程展开,行政自由裁量权的广泛存在容易侵犯行政相对人的权益和造成相同案件,不同裁量的不公平现象。而抽象行政行为要先经行政复议才可诉讼的制度设计,为行政相对人维护权益增加了难度。比如土地征收补偿标准,非经国家立法调整,其标准是不会轻易改变的。很明显,行政相对人在行政法律关系中处于弱势,而行政法调整土地权益只能是一种通过限制公权而保护私权的一种土地权益保护方法。

(三)土地权益之刑法调整

刑法是规定犯罪、刑事责任和刑罚的法律。刑法调整土地权益法律关系只针对土地相关犯罪行为,体现在打击土地相关犯罪上,从某种角度讲,刑事方法是一种事后惩戒的土地权益保护方法。

(四)土地权益之经济法调整

经济法强调国家宏观调控和市场机制相结合,注重经济权益的保护和经济利益的总体平衡。事实上,土地权益关系的核心就是收益权,即土地权利主体对土地产生的利益参与分配并受益的权利。由于土地是我国农民的基本生产资料和基本生活保障,且流转途径有限,加之农村社会保障功能的覆盖面不足,导致农民对土地的依赖度过高,已经严重影响到土地有序流转,进而影响新型城镇化进程。如何在土地流转和土地权益保护二者之间找到平衡点,也就是国家在协调土地流转过程中如何宏观调控以及制定好相关保障机制,为深化扫清障碍。综上所述,土地权益之法律调整是一个系统工程,要综合运用各种法律手段,各部门要尽职尽责,特别是土地执法部门,要管好土地,依法管地。在立法技术、执法过程和法律监督各环节创新机制,确保土地权益在法律层面的全面调整。

四、完善土地权益之法律调整相关措施

时至今日,距离农村家庭承包制改革已经30多年了,城乡差距正在逐渐拉大,为了让广大农民共享改革发展成果,使农民与城市居民权利平等,对城乡二元体制进行实质性的改革都是必需的。在十八大召开以后,首要的、具有关键性意义的体制改革无疑是城乡一体化的改革,其中包括城镇化的推行、土地确权、城乡社会保障一体化、户籍一元化等等改革与发展措施。这是关系到“以人为本”原则得以贯彻的大事,也是确保农民分享包括土地权益在内的改革红利的大事。

(一)完善土地确权,加强土地管理

调整土地权益,必须保护好农民的土地权益:首先在立法层面,要明确界定农民的土地财产权利归属,给权要给的完整,确权要确的及时。不完整的财产权在对抗第三方时终会显得苍白无力,不完整的财产权在享受权益时也会大打折扣。其次尽快完成土地承包经营权、宅基地使用权等权证证书制度,由国家正式进行确权,用制度的落实弥补法律的模糊,让农民亲自掌控属于自己的合法权益,防止第三方以任何形式侵占农民的合法土地权益。具体措施如下:1.借全国经济普查之机,搞清土地现状,为土地立法提供数据支撑;2.确认发放农村房屋房产证和宅基地使用权证,为农村房产流通扫清障碍,开通农民财产性收入主渠道。3.确认发放农村土地(承包地,自留地,林地,山地,滩地等)使用权证,为土地有序流转铺平道路。

(二)调控土地流转方向,实现土地有序流转

土地本身的特殊性决定了它在国民经济发展中的重要地位,调控土地在一二级市场的流转方向,遵循土地利用的社会利益本位,实现土地有序流转,其意义不言而喻。遵照契约精神,按照合同原则,鼓励农民有序流转土地权利,集中优势发展各类专业大户或农村专业合作社等多种形式的规模化经营,真正做到农地农用,有序流转。具体措施如下:1.优先向关系国计民生的农业生产专业大户提供用地,确保农地农用。2.倡导农产品深加工公司加农户的集约化生产模式,努力提高农业生产附加值,提高农民收入。3.国家有计划对农村专业大户和农村专业合作社提供资金支持和税费减免,甚至是财政补贴,调动农业生产积极性。

(三)遵循市场经济规律,确保土地合理使用

在当前我国经济发展方式转型与社会转型的关键时期,各种矛盾逐渐显现:国家与集体土地所有权与个人土地权益之间的矛盾;国家对土地宏观调控与地方财政对土地依赖之间的矛盾;土地资源有限与土地资源浪费之间的矛盾;城乡差距拉大与共享改革成果之间的矛盾。通过法律对土地权益的配置与调控,削弱政府对土地利用与收益的权力,赋予个人更多土地权益,优化产业结构,丰富经济发展模式,集约化用地,提高土地使用率,在符合国家土地宏观调控目标的基础上,合理使用土地,逐步缩小城乡差距,让农民享有土地带来的更多财产性收入和社会主义市场经济成果。具体措施如下:1.土地管理部门应注重宏观调控,重点控制用地方向,减少审批环节,间接提高用地效率。2.土地管理部门应注重事后监管,严厉打击圈地行为和不按审批用地性质用地行为,涉嫌犯罪的移交司法机关,让土地不法者产生敬畏,不敢违法用地。

(四)调整土地收益分配,切实做到权益共享

十八大报告提出,“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。怎样提高农民的土地财产性收入,让农村土地权益最大化,是的重要内容。当上述措施都还不足以保障这一目标实现时,就只有运用税收这一宏观经济调节杠杆来调整土地权益分配。具体措施如下:1.针对现行土地管理制度将农民排斥在土地增值收益分配体系之外,那么在利益分配的最后环节可创设土地增值收益补偿税来保障农民土地权益。2.开征房产税,增强地方政府提供基本公共服务的能力,以此来反哺新型城镇化过程中的农民。

(五)完善农村社会养老保险制度,淡化土地养老模式

我国农村居民养老保障模式单一,随着城镇化进程的不断深入,家庭和土地的养老保障功能越来越弱。失地农民怎样养老?他们为国民经济发展付出了最宝贵的生产资料土地,理应由国家统筹纳入社会养老保障体制一并解决这一社会问题。农村土地流转机制要想加快,就必须通过各种途径宣传农村社会养老保险制度,引导农民积极参加新型农村社会养老保险。至2009年试行新型农村社会养老保险以来,截至2013年3月底,全国城乡居民参保人数达到4.86亿人,其中领取养老金的老年居民达到1.33亿人,有12个省整合新农保和城居保,制定实施统一的城乡居民养老保险制度,有13个省级和1572个县级行政区提高了基础养老金标准,全国月人均养老金水平78.6元,基金累计结余2504亿元,其中个人账户基金累计结余2200亿元。[3]就目前而言,规范农村养老保险金相关的运行机制,最大程度的保障老年农民的利益,是新型城镇化建设和保障社会和谐所必须做到的。具体措施如下:1.降低个人缴存比例,努力提高农村社会养老保险覆盖率。2.逐步统一城镇养老保险和农村养老保险,为经济二元制破冰探索可行途径。

五、结语

新型城镇化是一种不可逆转的趋势,在城镇化进程中会涉及到诸多问题,不论是以大城市带大郊区发展的成都模式,还是以宅基地换房集中居住的天津模式、通过产业集聚带动人口集聚的广东模式、以乡镇政府为主组织资源的苏南模式、以个体私营企业为主体的温州模式,都绕不开土地问题,都要借鉴和吸收国内外城镇化过程中的先进经验,走中国特色的城镇化道路,因此土地权益制度改革是新型城镇化的重中之重。诚如“中国农村改革之父”杜润生先生所说,“我有两个问题放心不下:第一个是怎样减少农村人口,第二个是农民缺乏自己的代言人”[4]。如果说农民缺乏代言人,那么就让土地为农民代言。

作者:白春工作单位:绵阳农业学校