当前体校法律制定的解析

本文作者：张旭峰陈亮工作单位：湖南城市学院体育学院

新中国建立以来，我国的学校体育法治建设已经取得了一定的成就。目前正处在社会转型时期的学校体育，在与经济、政治、多元文化的碰撞中正发生巨大的变化。由于我国学校体育法治化起步较晚，以致学校体育法律法规在实际操作过程中还存在不协调状况，学校体育法律法规虽多，但立法的层次整体较低与保护学生参与体育权利的立法较少。这些因素都在不同程度上阻碍着学校体育的改革与发展，以及学生全面素质的提高。因此学校体育的法律制定已成为体育工作中的一个薄弱环节，对其研究可以保证我国学校体育朝着健康的方向发展，使我国学校体育法治化管理融入到“依法治国”、“以法治教”、“以法治体”的法治文化潮流中去。

一、我国学校体育法律制定的概述

学校体育法治化管理，首先必须有法可依。立法，又称法的创制、法的创立、法的制定等，最通常的称之为立法。立法是指有法的创制权的国家机关或经授权的国家机关在法律规定的职权范围内，为了规范社会行为，依照法定程序、制定、补充、修改和废止法律及其他规范性法律文件的一项专门性活动。所以，立法是以产生和变更法律这一特定的行为规范为目的的活动过程及其活动结果。

（一）我国学校体育立法的概念我国学校体育立法即我国学校体育法制定或创制，是指一定的国家机关依照法定的职权，依照一定程序制定、修改、废止是基本的学校体育立法形式，是学校体育法律产生和变更的基本形式。此外，还有认可、补充的两种形式。

（二）我国学校体育的立法体制学校体育立法体制是指中央与中央的国家机关和地方与地方的国家机关关于立法权限的划分的制度和结构。根据我国学校体育的实际情况：中央有宪法中关于学校体育的具体条款；基本法律的内容和有关条款；一般法律有关学校体育的内容和条款；国务院、中央军委制定的学校体育行政法规、国务院几部委联合下发的有关学校体育的行政规章；国务院学校体育行政部门制定的学校体育行政规章。地方有各省、直辖市、自治区人民政府有关学校体育的行政法规；各省、自治区首府城市、计划单列城市人大和人民政府制定的学校体育法律、法规；经济特区的人大和政府制定的学校体育法律、法规。从而可出，我国学校体育法律可分为中央层次和地方层次，遵循我国独创的“一元、两级、多层次”立法体制。

（三）我国学校体育立法程序学校体育的立法程序是指享有法律创制权的机关在创制学校体育法律的活动中所必须遵循的法定步骤和方法、程序。学校体育立法一般有以下四个基本阶段：学校体育法律议案的提出、学校体育法律草案的定时审议、学校体育法律议案的通过和学校体育法律公布。

（四）我国学校体育法律的清理汇编学校体育法律法规的清理，是指按照一定原则把已经制定的各种学校体育法律、法规和行政规章，系统的加以整理和归纳的一种活动。例如：《学校体育工作条例》就需要清理。学校体育法律、法规的汇编是按照一定次序将现行的有关学校体育的法律、法规、文件等集中在一起，不对内容进行修改和补充，加以系统编排、汇编成册。

二、现行我国学校体育法律的形式及缺陷分析

现行我国学校体育法律的形式是我国当今基本国情的体现，对我国学校体育的发展产生了巨大的推动作用，但随着我国学校体育与健康新课程的改革，相关学校体育法规对学校体育一些问题的界定、保障和维护存在缺陷。

（一）现行我国学校体育法律的形式现行我国学校体育法律的形式主要表现为各种国家机关制定的关于学校体育的规范性文件。具体的表现形式主要有宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等。1《.宪法》中有关学校体育的规范《宪法》的第一章第二十一条、第二章第四十六条是有关学校体育的规定，是我国学校体育法律、法规在国家根本大法中的特殊表现形式；不但制定任何形式的学校体育法律、法规都不得与之相抵触；而且是制定任何形式的学校体育法律、法规的根本依据。2.教育、体育基本法中有关学校体育的规范《教育法》、《体育法》是我国教育、体育工作的基本法律和教育、体育法律体系中的“母法”，是由全国人大及其常委会依据《宪法》制定的调整教育、体育领域中带有普通性、根本性、全局性问题的基本法则。《教育法》、《体育法》中有关学校体育的规定是我国学校体育法律、法规的特殊形式，其他任何形式的有关学校体育的法律、法规都不得与之相抵触。理论新探此外还有教育单行法律，它们是根据《宪法》和教育基本法制定的调整教育事业的某些方面或某一部分教育关系的法律，如《义务教育法》、《高等教育法》、《教师法》等，这种由全国人大常委会制定的法律，它们各自的调整范围比教育基本法狭窄得多。但这些单行法律中有关学校体育的规定，也是我国学校体育法律法规的特殊方式。3.学校体育行政法规学校体育行政法规就是国务院根据《宪法》和《教育法》、《体育法》而创制的对学校体育事业实施行政管理的规范性文件。在学校体育法律体系中，学校体育行政法规调整范围广，实施效果直接，是实现国家学校体育目标的主要工具。内容与形式都较规范的有关学校体育行政法规有：《学校体育工作条例》、《学校卫生工作条例》、《全民健身计划纲要》，还有部分中共中央、国务院的文件中涉及到学校体育的内容，例如：《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、《中共中央，国务院关于加强青少年体质意见》。4.学校体育规章学校体育规章是国务院各部、委，特别是国家教育主管部门——教育部和国家体育主管部门——体育总局制定、颁布的调整学校体育关系的规定、办法、细则、规程、意见、大纲、标准、通知等规范性文件。例如：国家教委关于印发的关于《初中毕业生学体育考试工作实施方案》的通知、《全国学生体育竞赛管理规定》、《关于开展全国亿万学生阳关体育运动的通知》等。5.地方性学校体育法规、规章地方性学校体育法规、规章是一定的地方国家权力机关所制定的有关本地区的学校体育的条例、规定、通知、办法等规范性文件。这些地方性学校体育法规具有从属性——不得与法律和行政法规相抵触；区域性——仅在本行政区域内生效，而无域外效力；操作性—据实按需立制，其调整的学校体育法律关系更明确、更具体、实践性强、操作性强。例如：《湖南省教育厅关于省内普通高等学校招收体育特长生和体育竞赛优胜者资格审核有关问题的通知》。

（二）有关现行我国学校体育法律确实分析1.立法的层次整体较低到目前为止就学校体育的立法来讲，全国人大及其常委会的有关教育、体育的法律中，还没有一部专门的学校体育法。有关学校体育法律的内容，都只在相关的《教育法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》中的部分条款中体现。即使是《体育法》对学校体育具有宏观指导性的基本法其内容涉及学校体育方面也不够全面，条款内容也较模糊，难以达到依法管理学校体育工作的目的。而其他相应行政规范尽管对学校体育方面做出了比较全面的规范，但操作性不强。从以上我国学校体育法律形式分析中可知，立法层次越高，其法的约束力就越强，那么法律实现的可能性就越大。因此可以发现，学校体育现行法规的立法层次整体较低，法的约束力较弱，以致组织、个人的轻视，影响实施“法治化”管理。2.法律规则可操作性差一般而言法律规则可操作性差，就是指因法律规则模糊、混乱、呆滞因无法操作，故而即使有人违反也难以处理。学校体育法律规则就存在可操作性不强的问题。例如：《体育法》第三章，《学校体育工作条例》的有关学校体育的条款，就比较模糊，现实中很难依条款解决实际问题。因此，有必要对类似的法规进行清理汇编和加强法律解释，或完善内容条款和配套立法，以增强其可操作性切实提高法规对实践工作的指导性。3.法律责任规定不完备法理学上将法律规则分为授权性规则、义务性规则和权义复合规则。从法理学来看法律责任是指由法律事实中，对违反义务性规则的主体，法律做出诸如“赔偿”、“处罚”或“责令补偿”等否定反应，责令违法人承担不利的法律后果，即承担法律责任。现行的学校体育法律规则大多数属于义务性规则，但是其中不同程度地存在法律责任缺失的现象。例如：《体育法》第18条、第20条关于体育课、体育场地的规定，显然属于法律的强制规定，但现行的《体育法》却没有这些方面的法律规定。

三、建议

一是现有《学校体育工作条例》虽是我国实现依法管理学校体育的基本行政法规，但其很多内容过于比较模糊，缺乏适应性。这就需要修改现行《学校体育工作条例》，制定适宜学校体育法规。二是提高学校体育立法的层次，以宪法为根本依据做指导，以体育法为中心，应在现有《学校体育工作条例》的基础上，进一步提高层次制定专门的《学校体育法》，进而提高学校体育法规的整体法律效力。三是各级教育、体育行政部门应逐步提高学校体育工作的一线人员的法律素质。他们对学校体育法律法规的领会与执行，影响着学校体育法律、法规在学校体育工作中的实施效果。还有要不断加强学生的法律知识教育，提高学生依法维护自身合法体育权利的意识和能力。逐步完善学校体育法律法规的监督体制，实出现依法行政、依法治体的工作目标。目前为止，我国的学校体育法治建设经过60多年的风风雨雨，形成以宪法为指导、教育法为原则、体育法为龙头、学校体育工作条列为骨干的学校体育法律法规体系，这为新时期学校体育的法律制定提供了充分的理论依据与实践参考。但实际操作过程中还存在着学校体育法律法规间的不协调状况与执法工作力度较小；有关学校体育法律法规虽多，但立法的层次整体较低长时间没有修订和涉及保护学生参与体育权利的立法较少等缺陷，这些因素都在不同程度上阻碍着学校体育的改革与发展。这需要加强学校体育法律的制定，才能丰富和完善学校体育法律法规体系。总之，我国学校体育的法律制定任重道远。