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失业保险就业促进功能研究

失业保险的出现有着其重要意义,它能给予失业者在失业时最基本的生活保障,从而能有效减少因失业造成的种种社会问题,维护社会的和谐发展。1999年1月《中华人民共和国失业保险条例》以及2010年10月《中华人民共和国社会保险法》的颁布与实施以来,我国失业保险制度在一定的程度上保障了失业者的基本生活需要,但是在失业保险应有的就业促进功能方面却远远无法满足实际需求。近年来,随着我国经济结构调整、产业结构升级,结构性失业问题愈加突出,失业长期化现象愈加严重,失业人员再就业难度越来越大。同时,我国失业保险基金投入范围过小也与基金大量闲置紧密相关。因此,发挥我国失业保险就业促进功能,加大失业保险基金促进就业的投入力度,不仅有利于降低社会失业率,维护社会和谐稳定,而且有利于解决基金大量结余的问题。

一、我国失业保险基金现状分析

(一)巨额失业保险基金结余。如表1所示,从2004年到2015年,虽然我国失业保险参保人数逐渐增多,失业保险领取人数趋于稳定,但总体覆盖率仍旧偏低,同时我国失业保险基金累计结余快速持续增加。截至2015年底基金累计结余5083.0亿元,比上一年增加14.2%,是同年基金支出的6.9倍,是2004年底基金累计结余的13.18倍。如图1所示,2004年-2015年我国失业保险基金收入的增长速度远远高于基金支出的增长速度,并且增速差距越来越大。收入增速和支出增速的显著差距是失业保险基金巨额结余的重要原因。(二)基金结余主要原因分析。1.实际领取人数少。根据《失业保险条例》,失业保险费主要来源于城镇企业、事业单位的缴费及其就业人员的个人缴费,而其他大部分农民工、灵活就业人员却没有被纳入失业保险的范围。由于企业、事业单位的职业比较稳定,失业风险较低,领取人数很少。然而对于非正规就业人员,失业风险高,迫切需要失业保险的保障,却没有资格领取失业保险金。2.保险金给付标准低。大部分地区的最低工资处于较低水平,而保险金给付标准还比最低工资低,例如北京2013年,累计缴费大于1年小于5年的,失业人员可每月领取保险金842元,累计缴费满20年的,失业人员可每月领取保险金951元。这样的给付标准相对于北京较高的消费水平,远远无法达到保障失业人员基本生活的要求。3.促进就业基金运用不足。自1999年实施《中华人民共和国失业保险条例》以来,失业保险基金在促进再就业方面的支出占总支出的比例呈逐年下降的态势。2001年就业补贴的支出仅占基金支出的8.6%,2004年该支出仅占16%,且支出主要集中在北京、上海等地,部分地区该支出更是不到5%。同时,由于该支出主要由政府主导,一方面政府缺少对市场需求的充分认识,另一方面失业人员也很少有机会参与讨论或者给予意见,选择真正需要和适合自己的项目,导致职业培训的实际效果并不显著。

二、我国失业保险在促进就业方面存在的问题

(一)无法涵盖非正规就业人员。根据现行政策规定,失业保险覆盖城镇企业、事业单位及其就业人员,灵活就业人员却没有被纳入失业保险的范围。工作其本身的不稳定性,失业和就业的状态经常相互转换,迫切需要失业保险为其提供必要的基本生活保障。因此这类非正规就业人员亟需被纳入失业保险的覆盖范围,以保证他们在失业期间能够获得相应的生活补贴,同时接受政府为他们提供的职业技能培训,以便于提高他们的就业竞争力和未来薪酬水平。(二)费率机制的反激励作用。1.缴费基数可能抑制雇佣量。《失业保险条例》规定,我国失业保险的费率为3%,单位个人按照自身工资的1%缴纳失业保险费,城镇企业、事业单位按照工资总额的2%缴纳失业保险费。其中以“工资总额”为基数缴纳失业保险费容易造成企业减少雇佣量。这是因为企业在固定工资总额的情况下,相当于缴纳固定失业保险费的情况下,相比于“减少工资额,增加雇佣量”,更倾向于选择“提高工资额,减少雇佣量”,利用“效率工资”来提高企业自身在就业市场的竞争力。同时采取效率工资也有利于企业提高员工的偷懒成本,能更有效地为企业留住有竞争力的优秀员工。然而在这种缴费机制下,企业解雇的员工可能会相应增加,增加员工的失业风险,提高社会的失业水平。2.统一费率不利于减少失业。各个企业、事业单位以统一的费率2%缴纳失业保险费,不利于体现社会公平性。对于失业风险高的单位,其容易造成较大的解雇量,从而导致社会的不稳定。因此,若失业风险高的单位与失业风险低的单位缴纳同等比例的费用,不仅无法使失业风险高的单位承担相对应的解雇责任,即令其能够随意解雇员工却没有获得相应的处罚,而且也降低了失业风险低的单位的缴费积极性。这样的不公平性导致解雇量大的单位没有外在驱动力促使其采取措施降低自身的失业率,导致解雇量小的单位没有获得必要的激励机制去维持自身的低失业率。(三)保险金给付方式抑制积极性。1.给付期限和固定数额降低再就业积极性。美国大部分州的失业保险金给付期限一般为6个月-12个月,德国根据受雇用时间的长短一般也是6个月-12个月不等,日本的一般劳动者领取失业保险金的期限为90-330天。与这些国家相比,我国的失业保险金给付期限较长,最长可达24个月。根据马驰聘、王元月等学者的分析论证表明,失业人员领取失业保险金的期限与其维持失业状态的期限呈现显著正相关。也就是说,越长的失业保险金给付期限越能削弱失业人员的再就业积极性。同时,我国的失业保险金是以固定数额的方式给付的,这同样不利于失业人员增加其寻找下一份工作的强度,因为在维持失业状态的价值不变的情况下,失业人员容易养成懒惰的心理,缺乏相应的动力推动其提前再就业。2.再就业工资完全替代失业保险金造成“失业陷阱”。根据《失业保险条例》规定,当失业人员实现再就业时,其无法继续领取政府发放的失业保险金,也就是说再就业工资完全替代了之前的失业保险金。这种完全替代在失业人员的再就业工资高于失业保险金给付水平的情况下不会发生什么问题,然而当失业人员的再就业工资低于失业保险金给付水平时,就容易造成失业人员倾向于选择维持之前的失业状态,放弃从事低工资或者是不稳定的工作机会。同时也有可能造成失业人员一边从事低工资的不稳定性工作,一边领取政府发放的失业保险金。然而由于失业人员普遍缺乏过硬的职业技能,相对于持续失业的状态,低工资或者不稳定的工作岗位虽然杯水车薪,但是却有利于失业人员在新的劳动岗位上学习新的劳动技能,在不断的培训和实际操作中获得过硬的本领,提高其在劳动市场上的就业竞争力,防止失业人员在长时间的失业状态下养成消极懒惰的心理,甚至最终成为非经济活动人口。(四)促进再就业基金运用范围小。1.职业培训和职业介绍效用不明显。虽然《失业保险条例》规定,除了支出失业保险金之外,政府应当扩大失业保险基金运用于促进就业的范围,但政府真正用于对失业人员的职业培训和职业介绍等却非常有限,并且作用并不显著。由于存在信息不对称的情况,政府购买的职业培训和职业介绍项目并不能完全满足失业人员的需求,项目也没有真正落到实处,被介绍的职业也不能与职业培训的技能互相匹配,导致用人单位需要对新就业人员进行重新上岗培训或者继续解雇新就业人员,扩大成本。2.鼓励再就业和创业的力度小。政府缺乏资金和政策上的助力激励失业人员加大寻找工作的强度,提前实现再就业。同时对于有志于自主创业的失业人员,也缺乏政策上的扶持、技术上的帮助以及资金上的补贴。由于自主创业不仅有利于失业人员重返劳动力市场,也能创造出更多的就业机会给更多失业待业人员,因此政府可以有效利用结余的失业保险基金为这类群体提供更多实质性的帮助,为社会创造出更多利润,降低社会的失业率。

三、发挥我国失业保险就业促进功能的建议

(一)借鉴国外经验,制度层面逐步完善。1.扩大失业保险覆盖范围。美国的失业保险制度覆盖率高达90%,规定只要在国家失业保险法所罗列类别内的就业人员必须参加国家失业保险;德国的覆盖率也很高,规定每周被雇佣时间达到18个小时及以上的就业人员必须参加国家失业保险。许多非正规就业人员面临的失业风险较大,因此将这类人员纳入失业保险保障范围内有着重要意义。但正由于这类人员在就业和失业状态之间转换的频率较快,将这类人员纳入保障范围也会相应产生保险金支出压力显著增大,部分人员以从事临时性职业等方式额外领取失业保险金,对此,需建立完善的监督机制,笔者认为,可建立个人账户进行管理,在暂时性失业时不领取保险金,从而有效的防止这类人员对失业保险金的恶意领取行为,防止他们对失业保险金的滥用。2.完善失业保险缴费机制。(1)给予劳动密集型企业费率优惠。劳动密集型企业吸纳的就业人员较多,在以“工资总额”为基数缴纳失业保险费以及效率工资的双重刺激下可能会给这类企业造成裁员压力,导致企业解雇员工提高社会失业率。同时由于劳动密集型企业对劳动力成本的敏感度较高,因此我国失业保险制度应该为雇佣水平高的企业提供费率优惠,激励企业维持较高的雇佣水平,鼓励雇佣水平较低的同类企业增加雇佣数量,从而进一步缓解社会的就业压力。(2)采用差别费率抑制解雇。相比于我国实行的失业保险统一费率,美国则实行浮动的失业保险缴费费率,即“经验费率”,即依据企业解雇员工的实际情况来决定企业应当缴纳的失业保险费率。我国可以借鉴美国机制针对不同解雇量的企业实施不同的缴费费率,这样不仅能够对解雇员工多的企业施加压力促使他们改变策略想办法降低解雇量,而且能够激励解雇量小的企业维持较高的雇佣水平。同时应该对失业风险率较高的行业提高缴费费率,对失业风险率较低的行业降低缴费费率,促使高失业风险企业对失业率上升承担责任。3.改进失业保险给付机制。(1)缩短给付期限,保险金递减发放。我国失业保险制度应当缩短失业保险金的给付期限,并采取递减发放的方式,即领取失业保险金的时间越长,获得的失业保险金越少,同时要相应增加领取保险金的限制条件从而有效增加失业人员寻找工作的意愿和强度。(2)再就业工资部分替代失业保险金。由于我国现行制度规定再就业工资完全替代失业保险金,导致部分失业人员放弃低工资或者临时性工作。因此应当实行部分替代,即当失业人员再就业工资低于失业保险金或者本地区最低工资水平时,规定可以继续领取差额部分比例的失业保险金,保障失业人员再就业之后的基本生活水平,同时避免失业人员因为再就业的工资过低而选择继续领取失业保险金。(二)落实社会职责,政府层面加大支持。1.建立沟通流畅反馈及时的职业培训体系。英国的失业人员如果在培训后顺利获得技能证书,则可以根据所获技能证书的等级得到相应更多的失业保险金;美国的失业人员可以通过定期参加政府职业培训的方式,来延长领取失业保险金的期限;德国、意大利等国家参与职业培训的失业人员除了领取失业保险金之外,还可以得到生活津贴和交通费;澳大利亚和西班牙等国家的失业人员如果参加职业培训,还能够同时获得疾病、工伤等保险待遇。我国加大职业培训的资金投放力度的同时,还应建立起流畅的沟通和反馈渠道,及时听取失业人员的意见和建议,了解他们切实需要哪些技能训练项目,跟踪各项职业培训的后续效果,进一步提高职业培训的有效性和实用性。2.建立失业人员再就业网络平台。在网络上建立失业人员远程教育平台,提供完善丰富的远程教育服务,提高其的硬件知识储备,增加他们在就业市场竞争力。同时在构建起企业与失业人员之间的中介平台,企业通过发布招聘信息,失业人员可以自主在平台上进行职位咨询并投递简历,为失业人员再就业提供丰富的信息资源,加快他们实现再就业的步伐。3.建立资源共享数据库。搭建失业人员之间的资源共享数据库,把每个失业人员的基本信息录入到这个系统中,同时把自己获得的有用的信息上传到这个系统上,鼓励失业人员通过这个系统进行资源共享,并且寻找到志同道合的伙伴,为有创业意愿的失业人员提供人才资源库,有利于创业团队的队伍建设。(三)提供就业保证,个人层面推动发展。1.鼓励失业人员提前就业。作为激励,我国失业保险制度可以为在失业保险金给付期限内实现提前就业的失业人员提供剩余的失业保险金或者就业补贴。在日本,如果失业人员提前200-300天再就业,则可以继续领取120天的保险金,如果提前150-200天再就业,则可以继续领取70天的保险金,如果提前100-150天再就业,则可以继续领取30-120天的保险金。在法国,由于经营困难而被解雇的员工,前六个月不算作失业人员,政府为其提供工资的80%作为转业安置津贴;6个月之后仍然无法找到工作的,登记作为失业人员并开始领取失业保险金。如果失业人员在保险金给付期限内,愿意从事比解雇前的工资低的职业,政府规定在其找到下一份更好的工作前继续领取失业保险金。2.鼓励失业人员自主创业。在法国,如果失业人员自主创业,可以领取政府提供的创业补贴。在西班牙,如果失业人员自谋职业,则可以一次性领取其失业保险金作为创业本金。失业人员自主创办企业不仅能够解决自身的就业问题,而且还能够为社会提供更多就业岗位,在给予其政策优惠的同时,免费提供咨询,帮助其解决技术难题。政府在资金上更要加大投放力度,可以根据失业人员创业方案的前景和可行性提供不同金额的创业津贴,甚至为他们提供担保向银行申请低利率贷款,为有市场前景的创业项目扫除障碍。

参考文献:

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作者:何玮 单位:中央财经大学保险学院

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